« L’autorité et le pouvoir sont deux choses différentes ; Le pouvoir est la force par laquelle vous pouvez obliger les autres à vous obéir.
L’autorité est le droit de diriger et de commander, d’être écouté ou obéi par les autres. »
Quels sont les résultats attendus de cette étape ?
- Une liste préliminaire des problèmes spécifiques que vous souhaitez résoudre grâce à la planification de l’espace marin (PEM) et une décision concernant le type d’autorité dont vous avez besoin pour mettre en place la PEM.
Introduction
Une fois votre décision prise de mettre en place la PEM, vous devez veiller à deux choses avant de vous lancer :
- Définir clairement pourquoi vous souhaitez mettre en place la PEM – cela vous permettra de rester sur la bonne voie tout au long du processus ; et
- Déterminer si vous disposez d’une autorité compétente pour élaborer et mettre en œuvre la PEM. Si ce n’est pas le cas, vos efforts pourraient être vains si la mise en œuvre n’est pas possible à un stade ultérieur.
TÂCHE 1. DÉFINIR LES RAISONS POUR LESQUELLES VOUS AVEZ BESOIN DE PLANIFIER L’ESPACE MARIN
La meilleure façon d’engager le processus de PEM est de définir les raisons pour lesquelles vous en avez besoin. Avez-vous (ou prévoyez-vous) des activités qui généreront une incompatibilité d’usage ou des activités qui nuisent à d’importantes zones naturelles ? Si ce n’est pas le cas, vous n’avez probablement pas besoin de la PEM.La plupart des pays qui ont mis en place avec succès la PEM l’ont fait pour résoudre des conflits ou problèmes spécifiques, existants ou à venir. Ces problèmes peuvent être en lien avec le développement économique (par ex., savoir où autoriser de nouvelles infrastructures pour les énergies renouvelables ou l’aquaculture en haute mer) ou avec la préservation de l’environnement (par ex., savoir quelles sont les zones d’importance biologique ou écologique à protéger). Ainsi, la Belgique et l’Allemagne se sont lancées dans la PEM pour déterminer où installer de nouveaux parcs éoliens en haute mer. La PEM a été considérée comme un moyen de permettre une prise de décision adaptative en réponse à d’éventuels conflits sur la sécurité du transport maritime et la protection des pêches et d’importantes zones naturelles. Un peu plus tôt, dans les années 1960 et au début des années 1970, la PEM a commencé à être mise en œuvre en Australie en réponse aux préoccupations de la population qui craignait que les forages pétroliers et l’extraction de calcaire n’aillent à l’encontre de la protection de la Grande Barrière de corail.
Le fait de préciser les problèmes ou conflits que vous souhaitez régler grâce à la PEM vous permettra de maintenir des efforts ciblés tout au long du processus. Si vous ne le faites pas, vous risquez de perdre de vue les raisons qui vous ont initialement poussé à vous engager dans le processus. En outre, il s’agit de la première étape vers la sélection de vos buts et objectifs en matière de PEM (comme nous le verrons dans l’Étape 3 – Organisation du processus de PEM).
Certains pays se tournent vers la PEM pour des raisons qui vont bien au-delà de la résolution de conflits ou de problèmes spécifiques. Le Royaume-Uni, par exemple, utilise la PEM pour créer un cadre entièrement nouveau qui permettra de rationaliser les politiques et les procédures d’octroi de permis en lien avec le milieu marin. C’est toute la gestion de ses zones marines qui va s’en trouver modifiée.
À RETENIR !
La situation des sites sans problème ou conflit apparent aujourd’hui sera peut-être très différente dans 10 ou 20 ans. Anticipez les conflits potentiels et réglez-les avant qu’ils ne deviennent problématiques. Pour en savoir plus sur la projection de tendances et l’anticipation de conflits, voir l’Étape 6 – Analyse des conditions futures.
CONSEIL !
Il est généralement très difficile d’obtenir le soutien nécessaire de la part des acteurs politiques et autres responsables de haut niveau pour des idées abstraites ou des causes à long terme (même si elles sont très bonnes) s’ils ne savent les exposer ou les communiquer efficacement à leurs électeurs. Cela s’applique à la PEM. En conséquence, pour obtenir des responsables politiques qu’ils soutiennent ce processus, veillez à préciser les problèmes que vous rencontrez et indiquez avec précision comment la PEM peut aider à les résoudre.
TÂCHE 2. ÉTABLIR L’AUTORITÉ COMPÉTENTE POUR LA PLANIFICATION DE L’ESPACE MARIN
Le deuxième point à prendre en considération concerne le type d’autorité dont vous avez besoin pour entreprendre la PEM. Si une planification sans mise en œuvre est stérile, une mise en œuvre sans planification mène tout droit à l’échec. L’instauration de la PEM nécessite donc deux types d’autorité :
- Une autorité chargée de planifier la PEM ; et
- Une autorité chargée de mettre en œuvre la PEM.
Ces deux types d’autorité sont d’égale importance. Elles peuvent être combinées en une seule organisation, mais dans la plupart des initiatives de PEM menées à travers le monde, une nouvelle autorité est souvent désignée pour planifier la PEM, tandis que la mise en œuvre est effectuée par des autorités ou des institutions existantes.
Action 1. L’autorité chargée de planifier la planification de l’espace marin
L’aspect le plus important lorsque vous mettez en place une autorité chargée de planifier la PEM est de veiller à ce que le résultat (très probablement un plan de gestion de l’espace marin) soit applicable. Les pays suivent différentes voies pour établir l’autorité et garantir que le résultat est applicable.
L’une des façons d’établir l’autorité responsable de la planification de la PEM consiste à élaborer une nouvelle législation. C’est l’option qu’a choisie le Royaume-Uni. Grâce à cette nouvelle législation, il a créé une nouvelle organisation (l’Organisation de gestion marine) spécifiquement chargée d’élaborer les plans de gestion de l’espace marin. L’Australie avait adopté une approche similaire dans les années 1970 lorsqu’une nouvelle législation avait créé l’Autorité du Parc marin de la Grande Barrière de corail, qui avait élaboré ses plans de PEM. En 2008, le Commonwealth du Massachusetts (États-Unis d’Amérique) a mis au point une nouvelle loi sur les océans qui définit désormais l’autorité en charge de la PEM. Dans ces trois exemples, le statut juridique des résultats de la PEM est prévu dans la nouvelle législation en question.
Les avantages et inconvénients possibles d’une nouvelle législation pour la PEM
Les avantages possibles d'une nouvelle législation pour la PEM
- Une définition claire de l’autorité : La rédaction d’une nouvelle législation peut fournir une autorité et un mandat clairs et inconditionnels pour la PEM ;
- Une application sans condition : La rédaction d’une nouvelle législation permet de prendre un nouveau départ et d’éviter de se retrouver enlisé dans la législation actuelle et les dispositifs institutionnels connexes qui pourraient compromettre la réussite de la PEM ;
- Une définition claire de la hiérarchie : La rédaction d’une nouvelle législation peut établir une hiérarchie claire, organisée de façon à répondre aux multiples objectifs ;
- Une continuité : Une définition claire de l’autorité et de la hiérarchie pour la PEM permet aux institutions d’assumer des rôles et des responsabilités appropriés, et ainsi de garantir un fonctionnement efficace lorsque le soutien des défenseurs de premier plan deviendra moins évident ultérieurement.
Les inconvénients possibles d'une nouvelle législation pour la PEM
- Le temps nécessaire : Créer une nouvelle législation prend beaucoup de temps. Par exemple, il a fallu cinq ans au Royaume-Uni pour mettre en place sa loi sur l’accès maritime et côtière. Pendant la rédaction, la gestion du milieu marin se poursuit de manière inchangée ;
- Le manque de souplesse : Si la nouvelle législation n’est pas rédigée d’une façon qui favorise la réalisation d’objectifs multiples (quoi que cela puisse signifier pour votre région), elle peut se transformer en instrument rigide. Dans de nombreux cas, il sera particulièrement difficile de renégocier des éléments clés de la nouvelle législation, en particulier si elle est récente ;
- Des résultats non souhaités : La législation ne conduit pas forcément au résultat escompté. Même avec les meilleures intentions, une législation peut finir par être très éloignée de ce que vous souhaitiez à l’origine ;
- Un soutien politique moins important : Comme la plupart des initiatives visant à rédiger une nouvelle législation sont chronophages, il est possible qu’elles ne puissent pas s’inscrire dans les limites d’un mandat politique ou d’une administration (souvent quatre ou cinq ans seulement). Par conséquent, la plupart des acteurs politiques et/ou des responsables de haut niveau seront peu disposés à soutenir la PEM sans être certains qu’un minimum de résultats sera disponible au cours de leur mandat politique/administration. Le responsable politique, jugé par l’électeur, se retrouve souvent confronté à la nécessité d’abandonner une vision à long terme au profit de réalisations à court terme plus visibles.
Une autre façon d’établir l’autorité en charge de la PEM est de partir de la législation existante, soit pour la réinterpréter, soit pour la modifier légèrement afin d’en faire la base de la PEM. Souvent, la législation existante (telle que la législation sur la gestion intégrée des zones côtières, la législation sur l’exploitation et l’exploration des eaux territoriales ou de la zone économique exclusive, ou la législation sur la protection du milieu marin) peut être interprétée ou légèrement modifiée de façon à prévoir l’autorité en charge de la PEM.
Par exemple, aux Pays-Bas, la PEM a jusqu’à présent été élaborée par le biais d’un « organe interministériel de consultation pour la mer du Nord » composé de représentants des ministères compétents (défense, transports, travaux publics et gestion des ressources en eau, affaires économiques et environnement). L’autorité chargée d’élaborer la PEM et celle chargée de faire appliquer ses résultats sont issues de la loi de 1965 sur l’aménagement du territoire, qui a été étendue à la zone économique exclusive en 2008. Cette loi n’inclut pas de dispositions spécifiques concernant la PEM mais peut être interprétée de telle sorte qu’elle permette à l’autorité de prendre de telles dispositions. Avec la nouvelle loi globale sur l’eau, les ministères sont juridiquement tenus de baser leurs décisions relatives à la planification de l’espace sur le plan de PEM.
Une approche similaire a été adoptée en Norvège où la PEM a été mise au point par le biais d’un groupe directeur gouvernemental réunissant l’ensemble des ministères compétents et présidé par le ministère de l’Environnement. Le groupe directeur est désigné autorité en charge de la planification de la PEM et le statut juridique des résultats de la PEM est défini conformément à la loi de la Norvège sur les ressources marines, qui a remplacé l’ancienne loi sur les pêches marines. Là encore, il n’était prévu aucune disposition spécifique pour la PEM, mais la loi a été conçue de manière à fournir une base à ce processus.
La loi chinoise de 2001 sur la gestion de l’utilisations des mers établit l’autorité en charge du « zonage fonctionnel de l’espace marin ». La loi autorise également un système de frais d’utilisation, qui prévoit que toute entité ou tout individu qui utilise la mer doit payer une redevance conformément aux règlements du Conseil d’État. Ce système stipule que toutes les entités et tous les individus qui ont l’intention d’utiliser la mer pour mener des activités de production et d’autres activités économiques doivent payer pour son utilisation.
Pour que la réinterprétation de la législation existante en faveur de la PEM soit réussie, il faudra souvent mobiliser une importante volonté politique et institutionnelle. Dans certains cas, vous pourrez envisager la mise en place d’incitations, comme des contributions financières, des formations ou des actions de sensibilisation, pour encourager tous les principaux organismes à participer au processus.
Une troisième option pour établir l’autorité responsable de la PEM est d’ajouter des dispositions à cet égard dans une législation en vigueur ou qui doit être élaborée dans un avenir proche. Dans certains pays, l’élaboration d’une législation visant à réglementer les nouvelles infrastructures déployées en haute mer, par exemple pour la production d’énergie renouvelable et l’aquaculture, est déjà en cours. Un moyen de définir l’autorité pourrait alors être d’incorporer des dispositions qui rendent la PEM obligatoire, par exemple lorsque des licences ou des permis doivent être accordés pour la création de nouvelles infrastructures en mer. Si vous décidez d’adopter cette approche, il est important de chercher des situations avantageuses pour tous. Ainsi, il serait judicieux de se poser la question : qu’est-ce que le secteur ou les secteurs pour lesquels est initialement rédigée la législation gagnent de l’ajout des dispositions relatives à la PEM ? Essayez en outre de bien comprendre les contraintes prévues dans les dispositions : dans quels cas la PEM sera-t-elle obligatoire ? Quels sont les outils disponibles pour la faire appliquer ?
CONSEIL !
Il peut être utile de consulter un expert indépendant qui passera en revue la législation existante afin de déterminer une éventuelle autorité pour la PEM. Ce faisant, vous devez chercher à obtenir une interprétation totalement objective plutôt qu’une interprétation qui risquerait d’être influencée par le fait qu’une personne soutienne ou non l’élaboration et la mise en œuvre de la PEM.
La directive de l’Union européenne établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime
En juillet 2014, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté une législation visant à créer un cadre commun pour la planification de l’espace maritime dans les 23 pays de l’Union européenne qui possèdent un littoral. Bien que chaque pays de l’UE soit libre de planifier ses propres activités maritimes, les planifications locales, régionales et nationales dans les mers partagées sont rendues plus compatibles grâce à un ensemble d’exigences minimales communes spécifiées dans la directive (voir Documents clés de la PEM).
La « planification de l’espace maritime » est un processus par lequel les autorités concernées des États membres analysent et organisent les activités humaines dans les zones maritimes pour atteindre des objectifs d’ordre écologique, économique et social. À travers leurs plans issus de la planification de l’espace maritime, les États membres visent à contribuer au développement durable des secteurs énergétiques en mer, du transport maritime, et des secteurs de la pêche et de l’aquaculture, ainsi qu’à la préservation, à la protection et à l’amélioration de l’environnement, y compris à la résilience aux incidences du changement climatique. En outre, les États membres peuvent poursuivre d’autres objectifs tels que la promotion du tourisme durable et l’extraction durable des matières premières.
En vertu de la loi, les États membres étaient tenus de mettre en œuvre les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive avant le 18 septembre 2016. Les plans de l’espace maritime devaient être établis au plus tard le 31 mars 2021.
Éléments à prendre en considération lors de l’élaboration/adaptation de la législation définissant l’autorité responsable de la PEM
- Préciser le résultat souhaité : La PEM a pour objectif de mettre en place un équilibre entre les exigences du développement et la nécessité de protéger le milieu marin. Il n’est pas uniquement question de protection environnementale ou de développement économique. C’est l’essence même de la PEM que de combiner divers secteurs et sujets. Si vous ne précisez pas cela, vous risquez de vous retrouver avec des résultats très différents, qui favorisent un (ou plusieurs) secteur ou sujet spécifique et s’éloignent fortement de l’ensemble des résultats que vous souhaitiez initialement atteindre ;
- Les principes relatifs à l’élaboration de la PEM : Des principes applicables sont indispensables au succès du processus de PEM pour plusieurs raisons. Avant tout, ils donnent aux décideurs des moyens transparents et justifiables pour prendre des décisions difficiles. En outre, ils présentent concrètement les objectifs du plan aux entités concernées et constituent une base pour les individus et groupes qui souhaitent s’engager de manière constructive (voir aussi Étape 3 – Organisation du processus de PEM) ;
- Fixer une date de fin : L’expérience montre qu’il est préférable de disposer d’une date de fin pour l’élaboration du projet de plan comme pour l’adoption du plan final de PEM. Ainsi, la législation de l’État du Massachusetts (États-Unis) relative à la PEM donne dix-huit mois pour élaborer un premier plan. Bien que les membres de l’équipe chargée de la planification considèrent pour la plupart que ce délai est très court, ils ont néanmoins réussi à rendre le processus de PEM très efficace s’agissant de définir des objectifs, de trouver le meilleur moyen de les atteindre et de préciser plus clairement ce qui est possible et ce qui ne l’est pas compte tenu des ressources disponibles et des contraintes ;
- Des pouvoirs égaux pour des objectifs multiples : Les résultats que vous obtiendrez seront certainement à l’image de l’autorité octroyée aux institutions qui mettront en œuvre la PEM. Les institutions représentant les principaux secteurs ou sujets faisant l’objet de la planification devront bénéficier des mêmes pouvoirs en matière de prise de décision, de statut consultatif et autres questions similaires lors de l’élaboration de la PEM ;
- Une période d’adaptation : La PEM n’est pas un travail ponctuel. Dans l’idéal, il est mené en continu et appliqué de façon répétée dans le temps. Au cours du processus de PEM, les plans peuvent être adaptés selon l’évolution du contexte. Le meilleur moyen de s’assurer que la PEM est adaptée au fil du temps est de prévoir, dans la législation, une période à cet effet. Par exemple, les Pays-Bas ont prévu une période de cinq ans pour l’adaptation de leur « Plan de gestion intégrée pour la mer du Nord 2015 » ;
- Les dispositions relatives au financement de la PEM : La PEM ne peut réussir si elle ne bénéficie pas d’un minimum de financements. Inscrire la question des ressources financières dans la législation sur la PEM peut éviter au processus d’être compromis dès le départ en raison d’un manque de fonds. Par exemple, l’État du Massachusetts (États-Unis) a établi un fonds dédié – le Fonds spécial pour les ressources océaniques et les voies navigables (Ocean Resources and Waterways Trust Fund) – dans sa loi sur les océans pour fournir les financements nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre de la PEM. L’Étape 2 – Obtentien d’un soutien financier présente des façons possibles de mobiliser des fonds en faveur de l’élaboration de la PEM dont certaines peuvent être rendues obligatoires par leur inclusion dans la législation.
Les résultats que vous obtiendrez seront certainement à l’image de l’autorité octroyée aux institutions qui planifieront la PEM. En Allemagne, par exemple, l’Agence fédérale maritime et hydrographique (BSH) est autorisée à préparer les projets de plans de planification des espaces marins tandis que d’autres organismes, dont l’Agence fédérale pour la conservation de la nature, sont invités à soumettre des commentaires qui sont dûment pris en considération lors du processus de PEM. De ce fait, lorsque le plan de PEM entrera en vigueur, les réglementations régissant les activités pour lesquelles la BSH a autorité selon ce plan, telles que le transport maritime, l’énergie éolienne produite en mer, les pipelines et les câbles, disposeront d’un statut juridique (et d’un caractère exécutoire). Les activités et/ou enjeux d’autres secteurs (secteurs/enjeux pour lesquels la BSH n’a pas autorité), tels que la pêche et la protection de la nature, ont le statut « À titre d’information » dans les plans de PEM.
Action 2. L’autorité chargée de mettre en œuvre la planification de l’espace marin
Comme nous l’avons vu dans la partie Concepts et terminologie concernant la PEM, la PEM ne remplace par la gestion unisectorielle. En revanche, elle vise à fournir des orientations aux décideurs de secteurs spécifiques pour que la totalité des décisions prises tendent vers une gestion intégrée et écosystémique de l’océan.
En théorie, l’autorité chargée de mettre en œuvre la PEM pourrait donc être centralisée dans une organisation globale créée spécialement à cet effet. Néanmoins, l’expérience de divers pays montre qu’il est efficace de laisser la mise en œuvre aux autorités de gestion déjà responsables d’un secteur, d’un sujet ou d’une activité.
En Norvège, aucun changement n’a été apporté aux dispositifs institutionnels en place concernant la mise en œuvre de la « gestion intégrée du milieu marin de la mer de Barents et des zones maritimes au large des îles Lofoten ». Ainsi, l’autorité responsable de la pêche reste responsable de la gestion de la pêche mais doit désormais prendre des décisions conformes au plan de gestion de la mer de Barents. Une approche similaire a été adoptée dans la plupart des autres pays où la PEM est en cours de mise en œuvre, notamment en Belgique, en Allemagne et aux Pays-Bas.
Une autre façon de mettre en œuvre la PEM est d’adopter une approche mixte. Par exemple, le Royaume-Uni met en œuvre la PEM en partie par le biais de l’Organisation de gestion marine, récemment créée, et en partie par le biais d’autorités existantes. La pêche, la protection de la nature et plusieurs autres aspects de la PEM relèveront de cette nouvelle organisation, tandis que les licences et les baux pour l’exploitation des fonds marins, par exemple, continueront d’être délivrés par le Domaine de la Couronne (Crown Estate).
À RETENIR !
Il peut être difficile de se lancer pour de nombreuses raisons, et vous rencontrerez certainement des obstacles en cours de chemin. Voici quelques conseils pour vous aider à les surmonter :
- Analysez le problème :
- Le calendrier est-il irréaliste, faut-il l’ajuster ?
- Est-ce que vous ne vous sentez pas à même de commencer/continuer ?
- Peut-être avez-vous besoin de demander de l’aide ?
- Peut-être des sections doivent-elles être élaborées par quelqu’un d’autre que vous ?
- Commencez par le plus facile : Vous n’avez pas besoin d’élaborer la PEM dans l’ordre exact dans lequel elle apparaîtra à la fin ; commencez par les parties avec lesquelles vous êtes le plus à l’aise ;
- N’essayez pas de tout faire d’un coup : Dans la plupart des pays, il n’est pas possible d’inclure tous les secteurs et activités ou de résoudre tous les conflits et problèmes lors du premier cycle de PEM. Rappelez-vous que la PEM doit être menée de manière itérative et qu’il s’agit d’un processus adaptatif. Ce qui ne peut être fait dans le premier plan pourra être traité dans le deuxième !
Bonnes pratiques pour établir l’autorité responsable de la PEM
Seuls quelques pays disposent d’une législation qui établit explicitement l’autorité responsable de la PEM ; la plupart s’appuient sur la législation existante ou d’autres mécanismes pour entreprendre et mettre en œuvre la PEM.
Il n’existe pas de modèle unique de bonne pratique pour établir l’autorité responsable de la PEM dans tous les pays, car ce qui fonctionne dans un pays peut ne pas fonctionner dans d’autres. Si une autorité formelle, par exemple une législation, peut être nécessaire dans certains pays, un simple accord informel entre agences exécutives ou ministères peut suffire dans d’autres. Par exemple, la Chine a approuvé sa loi sur la gestion de l’utilisations des mers de 2001, l’Angleterre a approuvé sa loi sur l’accès maritime et côtier de 2009, et l’Afrique du Sud sa loi sur la planification de l’espace marin de 2017, et toutes ces lois prévoient une autorité au niveau national pour élaborer et mettre en œuvre des plans de l’espace marin. L’Union européenne a une directive de 2014 sur la planification de l’espace maritime qui exige que les 23 États membres de l’UE qui possèdent des eaux marines développent des plans d’ici 2021.
D’autre part, des plans de l’espace marin ont été élaborés, mis en œuvre et révisés aux Pays-Bas et en Norvège sans législation nationale spécifique à la PEM. Un accord interministériel ou inter-agences entre les agences exécutives a été suffisamment fort pour soutenir la PEM au fil du temps dans ces pays.
Références utiles :
China Law of the Management of Sea Use of 2001. Available at:
https://www.npc.gov.cn/englishnpc/Law/2007-12/10/content_1383439.htm.
Marine and Coastal Access Act 2009. Chapter 23 (updated as of 31 March 2015). Available at:
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/23/contents.
Washington State Legislature, 2010. Marine Waters Planning and Management. Chapter 43.372 RCW (Revised Code of Washington). Available at:
https://apps.leg.wa.gov/rcw/default.aspx?cite=43.372.
« Planification de l’espace marin : une approche par étapes de la gestion écosystémique » de la COI-UNESCO fournit un guide en 10 étapes sur la manière d’initier un plan de l’espace marin dans votre région.
