« L’argent n’est pas tout, tant qu’on en a assez. »

– Malcolm Forbes, 1919-1990, entrepreneur américain

Quels sont les résultats attendus de cette étape ?

Un plan financier qui :

  • Estime les coûts de vos activités de PEM ; et
  • Définit des solutions alternatives pour obtenir le financement de ces activités de PEM.

Introduction

La planification de l’espace marin (PEM) est impossible sans les ressources financières adéquates. Bien qu’elle soit intrinsèquement une responsabilité gouvernementale, il arrive fréquemment que des fonds soient disponibles pour la recherche mais pas pour les autres activités de PEM.

La plupart des États qui entreprennent la PEM doivent se baser sur des crédits budgétaires directement alloués à partir des recettes fiscales générales. Des organismes se voient souvent confier la responsabilité de mener les activités de PEM sans recevoir de fonds supplémentaires, c’est ce que l’on appelle des « mandats non financés ». La reprogrammation des ressources au sein des organismes ou entre les organismes gouvernementaux est parfois nécessaire, mais s’accompagne souvent de difficultés.

Il existe cependant d’autres mécanismes de financement susceptibles d’augmenter considérablement les ressources à la disposition de la PEM. Ces solutions alternatives peuvent inclure, entre autres, des subventions et des dons d’organisations internationales et multinationales, des subventions versées par des fondations, des partenariats avec des organisations non gouvernementales, des fonds du secteur privé et des droits versés par les utilisateurs.

Chacune de ces solutions alternatives a ses avantages et ses inconvénients. Dans certains cas, choisir un mécanisme de financement spécifique n’est pas toujours efficace pour un certain nombre de raisons. Pour obtenir un soutien financier, il faut accomplir deux tâches :

  • Trouver des mécanismes alternatifs possibles pour financer les activités de PEM ; et
  • Estimer la faisabilité de ces mécanismes de financement alternatifs.

TÂCHE 1. TROUVER DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT ALTERNATIFS

La tâche qui consiste à trouver des mécanismes de financement alternatifs est étroitement liée à celle qui consiste à définir les buts et objectifs de la PEM. Cette dernière est décrite dans l’Étape 3 – Organisation du processus de PEM. Il convient de garder à l’esprit que la recherche de mécanismes de financement se fera probablement en conjonction avec la définition des buts et objectifs.

Lorsque les recettes publiques ne suffisent pas pour mettre en place la PEM, plusieurs solutions se présentent pour attirer des ressources financières. Le tableau 3 fournit une liste des mécanismes de financement alternatifs possibles.

Une stratégie de financement durable de la PEM doit être adaptée aux conditions financières, juridiques, administratives, sociales et politiques propres à un lieu ou un pays. De nombreux mécanismes de financement énumérés dans le tableau exigent des utilisateurs de ressources marines de payer pour leur utilisation, qu’ils soient consommateurs ou non de ces ressources. L’obligation pour les utilisateurs de biens et services marins de payer remet en question les idées traditionnelles selon lesquelles les ressources marines sont des biens publics gratuits. Dans sa nouvelle législation sur la PEM, par exemple, la Chine a introduit le concept d’un système de frais d’utilisation (voir l’encadré ci-dessous).

EXEMPLES DE MÉCANISMES DE FINANCEMENT DES ACTIVITÉS DE PEM

Adapté de : Spergel et Moye, 2004.

La portée et la nature de chaque mécanisme de financement doivent dépendre des activités de PEM et des mesures de gestion mises en œuvre dans chaque cas. Certains mécanismes de financement peuvent être appropriés pour atteindre un type d’objectif en matière de gestion, mais s’avérer moins efficaces pour en atteindre d’autres. Par exemple, les recettes perçues de l’industrie de la pêche peuvent être efficaces pour financer la gestion directe des ressources de certaines espèces, tandis que les frais d’entrée et d’utilisation des parcs peuvent être plus appropriés pour financer les zones marines protégées. En raison de l’interdépendance qui caractérise un écosystème marin, un programme de financement doit s’appuyer sur diverses sources pour pouvoir couvrir tout un éventail d’activités de PEM.

Le système de frais d’utilisation dans la législation chinoise sur la PEM

En Chine, la loi sur la gestion de l’utilisation des mers, entrée en vigueur en 2002, définit trois principes : (a) le droit à un système d’autorisation de l’exploitation des mers ; (b) un système de zonage fonctionnel de l’espace maritime ; et (c) un système de frais d’utilisation. Le système de frais d’utilisation impose à toute entité ou personne utilisant la mer de payer des droits conformément au règlement du Conseil d’État. La législation stipule que la mer est un bien appartenant à l’État, et que toutes les entités et personnes qui ont l’intention d’utiliser la mer pour mener des activités de production et autres activités économiques doivent payer pour cette utilisation. Selon la loi, 70 % des droits perçus au titre de l’utilisation de la mer reviendront au gouvernement provincial, et 30 % iront directement à l’État en tant que recettes consacrées au développement, à la protection et à la gestion du milieu marin. La Chine a collecté environ 67,1 milliards de yuans (10,4 milliard de dollars des États-Unis) de frais d’utilisation entre 2005 et 2014.

Adapté de Li, 2006 ; chiffres des frais d’utilisation tirés du Bulletin de la gestion de l’utilisation des mers, Gouvernement chinois.

Faire payer les navires qui transitent par le Parc marin de la Grande Barrière de Corail

La Fondation pour la Grande Barrière de corail finance des projets de recherche visant à protéger et à préserver la Grande Barrière de Corail, notamment face au changement climatique. La Fondation, en alliance avec d’autres partenaires industriels, s’est associée à des groupes d’investissement pour créer une nouvelle source de revenus basée sur les utilisateurs directs et indirects du récif. Ce modèle, en partie, permettrait au gouvernement fédéral de faire payer les navires commerciaux transitant par le récif. Entre 7 500 et 10 000 navires transitent par le récif chaque année ; le contourner nécessite deux jours de voyage supplémentaires. La taxe proposée pour le passage du récif est de 1 000 dollars australiens. 

L'échange dette-contre-nature des Seychelles

En février 2016, le gouvernement des Seychelles a effectué un paiement à ses créanciers pour racheter environ 30 millions de dollars des États-Unis de sa dette nationale grâce à un prêt du Fonds des Seychelles pour la conservation et l’adaptation au changement climatique (SeyCCAT), financé par une subvention et un prêt de The Nature Conservancy et d’autres donateurs.

La restructuration de la dette utilise une combinaison de capitaux d’investissement et de subventions pour protéger et réduire la vulnérabilité des écosystèmes marins et côtiers des Seychelles. Elle fournit également au pays un outil financier innovant pour restructurer sa dette et permettre au gouvernement de libérer des flux de capitaux pour des activités d’adaptation au changement climatique et de conservation marine qui profitent à ses industries de la pêche et du tourisme et, en fin de compte, aux moyens de subsistance des citoyens.

La politique et la feuille de route des Seychelles en matière d’économie bleue encouragent également de nouvelles ambitions nationales. Par exemple, une « obligation bleue » (Blue Bond) de 15 millions de dollars des États-Unis a été lancée en 2018 avec le soutien de la Banque mondiale et du Fonds pour l’environnement mondial pour capitaliser le Fonds de subventions bleues du SeyCCAT et le Fonds d’investissements bleus de la Banque de développement des Seychelles. Ces fonds d’impact seront spécifiquement utilisés pour faire progresser l’utilisation durable des AMP, l’amélioration de la gouvernance des pêcheries prioritaires et le développement durable de l’économie bleue.

The Nature Conservancy mène actuellement la création d’un plan de l’espace marin pour l’ensemble des 1,37 millions de kilomètres carrés de la zone économique exclusive des Seychelles. Une fois achevé, le plan marin garantira que les développements futurs seront éloignés des zones prioritaires en matière de biodiversité et que tout investissement futur dans la conservation marine offrira le meilleur retour sur investissement.

D’autres nations insulaires, dont Palau, les îles Marshall, la Grenade et la Jamaïque, ont toutes exprimé leur intérêt pour la mise en œuvre de modèles similaires afin de protéger leurs économies, gérer les zones marines et accroître leur résilience climatique.

TÂCHE 2. ESTIMER LA FAISABILITÉ DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT ALTERNATIFS

Selon le contexte, tous les types de mécanismes de financement alternatifs n’ont pas la même pertinence. Le choix du ou des mécanismes à privilégier doit se fonder sur un certain nombre de considérations, dont :

Des considérations financières :

  • Quel est le montant effectivement nécessaire chaque année (pour la durée du plan) pour soutenir les activités de PEM qui sont envisagées ?
  • Quel est le montant des recettes qui seront vraisemblablement générées chaque année par les nouveaux mécanismes de financement, tels que les frais d’utilisation ou les droits perçus sur les permis ?
  • Les recettes générées compenseront-elles le coût de mise en œuvre du nouveau système de frais d’utilisation ?
  • En quoi un flux de revenus extrêmement variable pourrait-il nuire aux activités de PEM que le ou les mécanismes financiers sont censés soutenir ?
  • Quelles autres sources de financement pourraient être disponibles, à long terme ou de manière ponctuelle ?

Des considérations juridiques :

  • Les mécanismes de financement proposés peuvent-ils être établis dans le contexte du système juridique actuel ? Il arrive que des systèmes juridiques ne reconnaissent pas des concepts tels que les droits liés au développement. D’autres peuvent comporter, dans leur constitution, l’interdiction d’affecter des recettes fiscales ou des redevances à des objectifs particuliers comme la PEM.
  • Faudra-t-il une nouvelle législation pour mettre en place le mécanisme de financement proposé ? Sera-t-il long et difficile de faire adopter une telle législation ?
  • Le nouveau mécanisme de financement pourrait-il être établi dans le cadre de la législation actuelle grâce à la simple publication d’un arrêté administratif ou d’un décret ?

Des considérations administratives :

  • Sera-t-il difficile d’élaborer un système de frais d’utilisation ou un système de quotas et d’échanges, de le gérer, de le faire appliquer, de le mettre en œuvre et de percevoir les paiements ?
  • La gestion sera-t-elle trop compliquée ou coûteuse ?
  • Y a-t-il suffisamment de personnes formées pour gérer et faire appliquer le système ? (Si ce n’est pas le cas, sera-t-il difficile de former suffisamment de personnes ?)
  • La mise en œuvre du système de frais d’utilisation ou de quotas dépendra-t-elle trop du pouvoir discrétionnaire de certains fonctionnaires et pourrait-elle présenter un trop grand nombre d’occasions de corruption ?
  • Est-il possible d’imaginer des garanties pour limiter les éventuels problèmes ?
  • Sera-t-il difficile de collecter, vérifier et maintenir à jour les données sur lesquelles se basera le système de frais d’utilisation ou d’échanges ? Par exemple, sera-t-il difficile de suivre la quantité de poissons pêchée chaque jour ou chaque mois par les particuliers, les communautés ou les navires de pêche commerciale ?

Des considérations sociales :

  • Quelles seront les répercussions sociales de la mise en œuvre d’un système particulier de production de recettes pour la PEM ?
  • Qui paiera ? Y a-t-il une volonté et une capacité de payer ?
  • Le nouveau mécanisme de financement sera-t-il perçu comme équitable et légitime ?

Des considérations politiques :

  • Le gouvernement soutient-il la mise en place d’un nouveau mécanisme de financement ?
  • Peut-on compter sur le gouvernement pour consacrer les nouvelles recettes aux seules fins prévues, ou existe-t-il un risque important que l’argent soit plutôt dépensé pour d’autres finalités que la PEM ?
  • Le mécanisme de financement et la gestion des fonds peuvent-ils être surveillés et garantis par les tribunaux, les médias, des groupes de surveillance d’ONG, des groupes d’utilisateurs spécifiques, un conseil d’administration indépendant ou une organisation internationale?

Des considérations environnementales :

  • Quel sera l’impact environnemental de la mise en œuvre d’un nouveau mécanisme de financement ? Par exemple, pour les mécanismes basés sur le tourisme, la volonté d’augmenter les recettes générées par le tourisme compromettra-t-elle d’autres objectifs ou conduira-t-elle à dépasser la capacité limite de la zone marine ?

Pour en savoir plus, voir Spergel et Moye, 2004.

À RETENIR !

La clé pour réussir est de disposer de plusieurs sources de revenus et d’éviter de dépendre d’un seul mécanisme de financement pour la totalité des fonds nécessaires aux activités de PEM dans une zone spécifique. En effet, on ne peut écarter le risque que des événements imprévus ou un changement de contexte puissent entraîner une diminution voire un tarissement d’une source de financement donnée pendant un certain temps.

CONSEIL !

Rendre les mécanismes de financements obligatoires grâce à la législation est bénéfique. Cela vous permet d’assurer le financement et de garantir que le processus de PEM n’est pas compromis par un manque de ressources. Par exemple, aux États-Unis, la planification de l’espace marin est autorisée par un décret présidentiel et non par une loi adoptée par le Congrès américain. Par conséquent, le financement fédéral de la PEM n’a pas été autorisé par le Congrès américain. La PEM dans les régions du nord-est et du centre du littoral atlantique n’a pu progresser que grâce à un financement non fédéral de la Fondation Gordon et Betty Moore.

Bonnes pratiques pour financer la PEM

Presque tous les pays qui s’engagent dans un processus de PEM comptent sur les revenus généraux du gouvernement pour financer les activités de planification et de mise en œuvre. Les initiatives de PEM sont en concurrence avec d’autres programmes et priorités publics pour l’obtention de ressources et, par conséquent, disposent souvent de ressources financières insuffisantes pour travailler, tant à court qu’à long terme.

Un exemple de bonne pratique en matière de financement continu de la PEM est le système de frais d’utilisation en Chine, autorisé par la loi nationale sur la gestion de l’utilisation des mers de 2001 (décrite ci-dessus). Aux États-Unis, des fondations privées, telles que la Fondation Gordon and Betty Moore, ont financé plus de la moitié du coût des activités de PEM au niveau national (nord-est et centre du littoral atlantique) et au niveau des états (Massachusetts et Californie). De même, le Partenariat de planification marine pour la côte nord du Pacifique (MaPP) est financé principalement par des fonds émanant de fondations privées.

Plus récemment, une initiative visant à créer un plan écosystémique de l’espace marin pour le grand écosystème marin du courant de Benguela, ainsi que des plans au niveau national en Angola, en Namibie et en Afrique du Sud, a été financée par le ministère allemand de l’Environnement par l’intermédiaire de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

Aux Seychelles, The Nature Conservancy (TNC), en partenariat avec le gouvernement national et le Club de Paris (un groupe international d’allègement de dette), a négocié en 2016 la conversion d’une partie de la dette extérieure du pays en un investissement de 22 millions de dollars des États-Unis destiné à des activités élargies de conservation marine, dont la PEM. Le gouvernement a mis en place le Fonds des Seychelles pour la conservation et l’adaptation au changement climatique (SeyCCAT), qui a racheté la dette grâce à un prêt de TNC. Le SeyCCAT gérera la dotation et veillera au respect des termes de l’accord d’effacement de la dette. Après 20 ans, la dotation devrait être entièrement capitalisée à hauteur d’environ 10 millions de dollars des États-Unis et permettra le versement de près de 600 000 dollars des États-Unis par an pour financer la poursuite des activités de conservation marine et d’adaptation au changement climatique. La Fondation DiCaprio a également contribué à l’échange de dettes à hauteur de 1 million de dollars des États-Unis.

Références utiles :

Li, H., 2006. The impacts and implications of the legal framework for sea use planning and management in China. Ocean and Coastal Management. 49. 717-726. Available at:
https://www.researchgate.net/publication/222749000_The_impacts_and_implications_of_the_legal_framework_for_sea_use_planning_and_management_in_China

Spergel, B. and Moye, M. 2004. Financing Marine Conservation: a menu of options. Washington, DC: World Wildlife Fund/Centre for Conservation Finance. 74 p. Available at:
https://www.panda.org/downloads/marine/fmcnewfinal.pdf

Yang, L., Ping, W., Linglong, C., Yongjian, L., and Lei, C., 2016. Studies on charges for sea area utilisation management and its effect on the sustainable development of marine economy in Guangdong province, China. Sustainability. 8, 116. Available at:
https://www.mdpi.com/2071-1050/8/2/116