« On ne peut pas prédire l’avenir, mais on peut l’inventer. C’est l’inventivité de l’homme qui a fait de la société humaine ce qu’elle est. »
– Dennis Gabor, 1900-1979, physicien hongro-britannique, prix Nobel de physique (1971)
Quels sont les résultats attendus de cette étape ?
- Un scénario tendanciel décrivant à quoi ressemblera la zone planifiée si les conditions actuelles ne sont pas modifiées par des interventions nouvelles en matière de gestion ;
- Différents scénarios possibles concernant l’utilisation de l’espace marin illustrant ce à quoi pourrait ressembler la zone planifiée en cas de redistribution des activités humaines selon de nouveaux objectifs ; et
- Un scénario privilégié servant de point de départ pour définir et sélectionner les mesures de gestion dans le plan de gestion de l’espace (Étape 7 – Élaboration du plan).
Introduction
L’Étape 5 – Analyse des conditions actuelles consistait à analyser les conditions actuelles de la zone de gestion marine. Son principal objectif était de mieux com-prendre la répartition actuelle des sites présentant un intérêt éco-logique et économique dans le milieu marin, ainsi que la nature et l’étendue des activités humaines. En résumé, cette étape dresse l’inventaire de tout ce qui se trouve aujourd’hui dans la zone de gestion. La phase suivante du processus de planification a pour finalité de répondre à une autre question d’apparence tout aussi simple : Où souhaitons-nous aller ?
On peut y répondre sous la forme de différents scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin et en sélectionnant un scénario privilégié. Un scénario est une réponse à la question : « Que se passerait-il si ? » Par exemple, « À quoi ressemblerait la zone de gestion marine si nous maximisions les valeurs environnementales sans tenir compte des coûts économiques ? » Ou encore : « À quoi ressemblerait la zone de gestion marine si nous maximisions les valeurs économiques sans tenir compte des coûts environnementaux ? »
DÉFINITION. Un scénario concernant l’utilisation de l’espace marin définit une vision de l’utilisation future de l’espace marin selon un ensemble de buts, d’objectifs et d’hypothèses sur l’avenir. L’élaboration de différents scénarios possibles est souhaitable dans le processus de PEM.
La PEM est une activité prospective qui a pour objet d’aider à imaginer et à instaurer un avenir souhaitable et de permettre des prises de décisions proactives à court terme afin de tendre vers le but recherché. C’est pourquoi la planification ne doit pas se limiter à définir et analyser les seules conditions actuelles tout en maintenant le statu quo, mais révéler les différents aspects possibles du site concerné dans 10, 15 ou 20 ans.
La définition et l’analyse des conditions reposent sur les tâches suivantes :
- Une extrapolation des tendances actuelles concernant les besoins en espace et en temps des activités humaines existantes ;
- Une estimation des exigences en espace et en temps des nouvelles demandes d’utilisation de l’espace marin ;
- La définition de différents scénarios futurs possibles concernant la zone de planification ; et
- La sélection du scénario à privilégier concernant l’utilisation de l’espace marin.
Bien que la création de scénarios exige beaucoup de travail et d’imagination, leur élaboration vous aidera à poser les bonnes questions et à faire face aux imprévus.
« Si vous pouvez le rêver, vous pouvez le faire. »
– Walt Disney, 1901-1966, entrepreneur et dessinateur américain
TÂCHE 1. EXTRAPOLER LES TENDANCES ACTUELLES CONCERNANT LES BESOINS EN ESPACE ET EN TEMPS DES ACTIVITÉS HUMAINES EXISTANTES
L’extrapolation des tendances concernant les besoins en espace et en temps des usages humains existants permet de visualiser la façon dont la situation pourrait évoluer si vous ne modifiez pas votre gestion de la zone. On parle généralement à cet égard de « scénario tendanciel ».
Vous devrez tout d’abord fixer la période visée par votre prévision. L’Étape 3 – Organisation du processus de PEM fournit des informations sur l’établissement du calendrier de la planification. Il est important d’utiliser systématiquement le calendrier fixé pour toutes les prévisions afin que les activités humaines futures puissent être comparées d’un secteur à l’autre. Les prévisions peuvent être réalisées de plusieurs manières, dont l’une consiste à examiner les tendances historiques concernant chaque usage. Par exemple, si l’extraction de sable et de gravier augmente chaque année de 2% en moyenne depuis 10 ans (tendance historique), votre projection pour les 15 prochaines années (horizon de planification) peut conclure que l’extraction de sable et de gravier devrait continuer de se développer au rythme de 2% par an (projection).
DÉFINITION. Une prévision est la description d’une projection relativement peu surprenante du présent. Par exemple, « Quelle sera la population humaine de la zone de gestion marine en 2030, si la population augmente de 2% par an ? ».
Lors de l’élaboration de leur Plan national relatif à l’eau, par exemple, les Pays-Bas ont extrapolé les tendances actuelles en demandant à des représentants de chaque secteur comment ils imaginaient leur secteur se développer dans l’espace et le temps au cours de la période définie. Chaque secteur s’est vu demander d’indiquer à quoi ressemblerait l’avenir en 2015 et en 2020 et de préciser : (a) le niveau maximum de développement, (b) le niveau moyen de développement, et (c) le plus faible niveau de développement. Ces informations ont servi de base à l’élaboration de différents scénarios possibles concernant l’utilisation de l’espace marin (voir Documents clés de la PEM).
Ensuite, vous devrez cartographier la projection de chacun des usages humains afin de représenter les conséquences spatiales et temporelles le plus largement possible. Ces cartes doivent indiquer clairement quand, où et comment s’opéreront les usages et nonusages humains prévus (par exemple, les aires marines protégées).
À RETENIR !
La définition et l’analyse des conditions futures ne sont pas une science exacte. Contrairement à la cartographie des condi-tions actuelles (voir Étape 5 – Analyse des conditions actuelles), il n’est pas nécessaire que les cartes établies pour illus-trer les conditions futures indiquent des emplacements « exacts ». En revanche, elles doivent représenter des modèles, des tendances et des orientations. Vous pourrez faire appel à des planificateurs (pas forcément des scientifiques) qui se serviront de programmes de dessin et d’autres outils plutôt que de systèmes d’information géographique (SIG).
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TÂCHE 2. IDENTIFIER LES EXIGENCES EN TEMPS ET EN ESPACE DES NOUVELLES UTILISATIONS DE L’ESPACE MARIN
Parallèlement à la projection des tendances relatives aux usages existants, il est probable que de nouvelles demandes d’espace marin s’exprimeront au sein du périmètre de gestion (et dans les limites de votre calendrier). La présente tâche vous aidera à mieux comprendre ce qui est susceptible de se passer en l’absence d’intervention de gestion, en plus des évolutions définies dans le cadre de la précédente tâche.
Les nouvelles demandes d’espace marin sont étroitement associées au développement de nouvelles technologies qui rendent possibles ce qui était auparavant irréalisable. Vous pourrez probablement estimer l’espace qui sera nécessaire en vous fondant sur les politiques publiques, les demandes de licences et les propositions industrielles indiquant quels nouveaux usages humains sont recherchés ou proposés dans votre périmètre de gestion. À titre d’exemple, l’Allemagne et les Pays-Bas ont réussi à prévoir la quantité d’espace requis pour mettre en œuvre toutes les propositions industrielles de dévelop-pement des énergies renouvelables en mer. Les exigences en temps et en espace des nouvelles utilisations de l’espace marin doivent être intégrées aux cartes établies dans le cadre de la tâche 1.
Toutes ces informations réunies vous donneront une idée de l’aspect de la zone à la fin de votre période de planification. Cet exercice pourrait faire apparaître que la demande totale d’espace marin est supérieure à l’espace réellement disponible. Il pourrait aussi révéler que certains usages humains ne peuvent continuer à exister sans entrer en conflit avec d’autres usages ou avec l’environnement. En Belgique, par exemple, cette analyse a permis d’évaluer que la demande totale d’espace marin était trois fois supérieure à l’espace réellement disponible (voir Maes 2005).
TÂCHE 3. DÉFINIR DIFFÉRENTS AVENIRS POSSIBLES POUR LA ZONE DE PLANIFICATION
Pour une zone de gestion marine donnée, il y aura toujours plusieurs avenirs possibles. Selon l’importance que vous accorderez à certains buts et objectifs, chacune de ces possibilités se traduira par une répartition différente des usages humains dans l’espace et le temps. L’élaboration de plusieurs scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin est une étape cruciale du processus de PEM car elle prépare le terrain pour choisir l’orientation (la « vision spatiale ») que vous souhaitez donner au développement de votre zone au cours de la période prévue.
Il existe plusieurs façons de mettre au point des scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin. Ainsi, la Belgique a élaboré six scénarios différents, dépendant chacun de l’importance accordée à un ensemble de buts et d’objectifs (de plus amples informations sur la sélection des buts et objectifs figurent à l’Étape 3 – Organisation du processus de PEM). Dans le cas de la Belgique (Maes 2005), ces buts et objectifs ont été regroupés en trois catégories :
- Écologie et biodiversité : Cette catégorie regroupe les buts et les objectifs qui contribuent à la conservation et au maintien du fonctionnement écologique et de la biodiversité de la zone (par exemple, les objectifs relatifs à l’établissement d’aires marines protégées) ;
- Économie : Cette catégorie regroupe les buts et les objectifs qui contribuent au rendement économique de l’exploitation des ressources marines présentes dans la zone de gestion (par exemple, les objectifs relatifs au développement maximum des transports maritimes dans la zone) ; et
- Société et culture : Cette catégorie regroupe les buts et les objectifs qui contribuent au bien-être de la population présente dans la zone (par exemple, les objectifs relatifs à la mise en place de conditions propices au loisir et au tourisme ou à la conservation du patrimoine culturel).
À partir de ces catégories et d’un ensemble de règles de décision pertinentes, six scénarios ont été élaborés, chacun reposant sur une combinaison différente de catégories d’objectifs et l’importance qui leur était accordée. Un scénario relatif à l’utilisation de l’espace marin a été élaboré pour chacune des catégories et pour une combinaison de ces catégories. Le scénario « mer naturelle », par exemple, représentait la répartition spatiale et temporelle des activités humaines dans la zone dans le cas d’une protection maximale des aires d’importance écologique et biologique. Le scénario « mer riche » imaginait la répartition spatiale et temporelle des activités humaines lorsque c’est le rendement économique maximal de la zone qui était recherché. Dans d’autres scénarios, c’est la représentation des valeurs sociales/culturelles ou une combinaison des catégories ci-dessus qui était privilégiée. Vous pouvez toutefois élaborer autant de scénarios que vous le souhaitez sur l’utilisation de l’espace marin, selon les ressources et le temps dont vous disposez. Il est important de comprendre que certaines « règles de décision » seront utiles à l’élaboration des scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin. Celles-ci peuvent être considérées comme des règles fixes ou des contraintes qui doivent être prises en compte au moment de localiser certaines utilisations ou non-utilisations humaines dans des espaces particuliers du site.
Les scénarios d’utilisation de l’espace marin indiqueront notamment :
- Les lieux de concentration de votre zone de gestion selon les objectifs retenus ;
- Les aires de protection spéciale ;
- Les zones de développement ;
- Les relations spatiales entre les différentes zones ; et
- Les réseaux spatiaux (par exemple, les voies de transport maritime ou les réseaux d’aires marines protégées).
Scénarios pour le développement économique et la lutte contre le changement climatique aux Pays-Bas
L’objectif central du Plan national néerlandais relatif à l’eau est de parvenir à un océan sûr (réduction des accidents de navigation et atténuation des effets du changement climatique), sain (bonne qualité de l’eau et conservation de la biodiversité) et productif (gains économiques provenant de l’exploitation du pétrole et du gaz, de l’énergie éolienne, de la pêche et de l’extraction de sable). Pour atteindre cet objectif, les autorités néerlandaises ont préparé trois scénarios possibles concernant l’utilisation de l’espace marin sur une période de 10 ans (année de référence : 2005 ; année cible : 2015). Ces scénarios indiquaient l’emplacement probable des futurs débouchés dans le cadre, respectivement, d’une croissance économique minimale, moyenne ou maximale des activités humaines.
En premier lieu, on a procédé pour chaque activité présente dans la zone (notamment l’éolien, priorité gouvernementale) à une estimation : (a) des évolutions économiques attendues ; (b) des évolutions stratégiques attendues ; (c) des évolutions techniques ou opérationnelles attendues ; (d) des exigences en matière d’espace jusqu’en 2015 ; et (e) des exigences en matière d’espace après 2015.
Deuxièmement, l’analyse comprenait une évaluation économique (à la fois directe et indirecte) de chaque activité en fonction de ses exigences en espace marin. La valeur économique a été estimée selon le rendement économique, la valeur ajoutée à l’économie générale et l’emploi. À partir de ces informations, trois scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin ont été élaborés, chacun se fondant sur un niveau différent de croissance attendue (croissance maximale, moyenne et minimale).
Troisièmement, les répercussions dans l’espace et le temps de chaque scénario de croissance ont été représentées sous forme de cartes. Ces cartes contenaient également des informations sur les évolutions stratégiques attendues et les améliorations technologiques prévues. En visualisant ces scénarios, il a été possible d’anticiper les possibilités ou les conflits qui pourraient apparaître si certains objectifs (énoncés dans le cadre du processus politique) étaient mis en œuvre. Cela a également permis de tirer quelques premières conclusions quant à l’avenir souhaité pour la partie néerlandaise de la mer du Nord.
Les scénarios ont été élaborés en étroite coopération avec les organismes compétents et pilotés par un Conseil d’administration interinstitutions. Les estimations relatives aux activités humaines ont essentiellement été élaborées en coopération avec les secteurs eux-mêmes. Les évaluations économiques se sont largement fondées sur des statistiques économiques et financières, l’évolution des prix des produits, les tendances et les prévisions du commerce international et des avis d’experts. L’étude s’est déroulée sur deux années. En complément de ces travaux, un Comité consultatif public (Commission Delta) a conseillé aux autorités néerlandaises des mesures de protection pour le pays – situé sous le niveau de la mer – contre les effets du changement climatique à long terme. Différents scénarios relatifs à l’élévation du niveau de la mer ont été mis au point. En 2050, le niveau de la mer pourrait s’être élevé de 20 à 40 centimètres (en tenant compte d’un affaissement du fond marin de 5 centimètres). En 2100, l’élévation maximum plausible du niveau de la mer pourrait atteindre 1,3 mètre.
Les pouvoirs publics néerlandais ont décidé de prendre en compte cette hausse du niveau de la mer dans le Plan national relatif à l’eau et de protéger la côte en remblayant les plages à hauteur du niveau réel de la hausse (tout en prenant acte de l’hypothèse d’une élévation maximum par sécurité, sans pour autant la planifier effectivement). Par ailleurs, les autorités ont l’intention d’accorder expressément de l’espace supplémentaire aux activités d’extraction de sable destinées aux mesures de protection côtières contre les inondations, en réservant à cette fin l’espace situé entre l’isobathe des 20 mètres et la zone des 12 miles, et en le faisant figurer dans le Plan national relatif à l’eau en tant que « zone préférentielle d’extraction de sable ».
Adapté de : Verkenning van economische en ruimtelijke ontwikkelingen op de Noordzee. 2008. Ministerie van Verkeer and Waterstaat. Pays-Bas ; et Document stratégique préliminaire pour la mer du Nord, 2008, Pays-Bas.
Critères permettant de définir des règles de décision pour l’élaboration de scénarios
Réglementations internationales et nationales : Les règles de décision peuvent découler de réglementations et politiques internationales et nationales qui jouent sur l’affectation des espaces de la zone et ne peuvent pas être facilement modifiées. La modification des voies de navigation et des dispositifs de séparation du trafic, par exemple, doit en effet être approuvée par l’Organisation maritime internationale ;
Aspects économiques et techniques : Les règles de décision peuvent également découler des exigences économiques et techniques à respecter pour qu’une activité donnée soit opérationnelle. La production d’énergie éolienne en mer, par exemple, sera d’autant plus viable sur le plan économique qu’elle sera proche du littoral ;
Conditions physiques et environnementales : Les règles de décision découlent aussi parfois de conditions physiques et environnementales. La plupart des activités d’extraction, par exemple, dépendent de la disponibilité des ressources. Le fonctionnement des infrastructures peut également être entravé par certaines conditions comme la bathymétrie, le type de sédiment et les courants ; et
Conditions préférentielles : Les règles de décision peuvent enfin découler de l’examen des conditions préférentielles (environnementales, économiques, sociales) concernant l’affectation de l’espace à certains usages humains. Le « Plan de gestion intégré pour la mer du Nord (2015) » des Pays-Bas interdit ainsi la présence de parcs éoliens à moins de 20 kilomètres du littoral. Autre exemple, aucune activité économique n’est autorisée dans les zones d’alimentation des mammifères et des oiseaux marins à certaines époques de l’année.
Pourquoi il est important d’élaborer différents scénarios possibles
- Les scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin peuvent aider à représenter à quoi ressemblera la zone concernée si les tendances actuelles se poursuivent en l’absence de nouvelles interventions de gestion ;
- Les scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin peuvent mettre en lumière les conséquences dans le temps et l’espace de la mise en œuvre de certains buts et objectifs. Ils peuvent par exemple aider à estimer quel est l’espace marin requis pour implanter 100 éoliennes en mer (environ 300 MW) dans la zone de gestion et à évaluer leurs effets sur d’autres activités et/ou sur l’environnement ;
- Les scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin vous permettent d’anticiper les éventuels possibilités, conflits et compatibilités qui peuvent se présenter à l’avenir dans la zone et guider ainsi une prise de décisions proactive ; et
- Les scénarios concernant l’utilisation de l’espace marin sont importants pour déterminer l’orientation que vous souhaitez donner au développement de votre zone de gestion et sélectionner les mesures de gestion nécessaires pour y parvenir (voir Étape 7 – Élaboration du plan).
Plus récemment, des scénarios ont été utilisés dans le cadre de l’élaboration du Plan maritime 2030 : Plan cadre des zones côtières et marines d’Abou Dhabi (voir Documents clés de la PEM) afin d’identifier un scénario privilégié à travers un processus d’engagement des parties prenantes. Trois scénarios possibles ont été établis en fonction de l’importance accordée à différentes valeurs : (1) le développement économique (68% de la surface des eaux marines est déjà allouée à l’exploitation pétrolière et gazière – besoin de diversité) ; (2) la conservation marine (Abou Dhabi possède la deuxième plus grande population de dugong au monde) ; et (3) la société (avec un accent sur l’accès public, les loisirs et le tourisme). Les scénarios ont été présentés lors d’un événement public de participation, et une vision spatiale privilégiée a été créée.
L’évaluation est l’essence même de la planification de scénarios. Il est essentiel d’engager les parties prenantes et les décideurs dans un grand débat sur les différentes options pour l’avenir de la zone de gestion marine. L’évaluation des scénarios permet de créer et de comparer plusieurs futurs alternatifs, illustrant les conséquences de différentes actions de gestion.
La participation des parties prenantes et des décideurs est clé pour évaluer les avantages et les inconvénients des différents choix et pour identifier des options réalistes. Enfin, la participation des parties prenantes à l’évaluation d’une série de choix prépare le terrain pour l’élaboration et la sélection d’un « scénario privilégié » qui permet d’atteindre au mieux les buts et objectifs de la zone de gestion marine.
Les parties prenantes doivent-elles voter pour le « meilleur » scénario ? Non, il s’agit plutôt d’identifier les avantages et les inconvénients de chaque scénario. Sur la base des commentaires des parties prenantes et des décideurs, l’équipe de planification doit créer un « scénario privilégié » qui combine et équilibre les aspects les plus positifs de chaque scénario.
« Les écologistes ont peut-être échoué plus que tout autre groupe de partisans à projeter une vision… le meilleur objectif que la plupart d’entre nous qui œuvrons pour la durabilité pouvons offrir est d’éviter la catastrophe. Nous promettons la survie et pas grand-chose de plus. »
– Donella Meadows, 1941-2001, écologiste et auteur américaine
Bonnes pratiques pour analyser les conditions futures
La PEM est une activité prospective. Le passé et le présent ne peuvent être changés – seul l’avenir peut l’être selon où nous voulons arriver dans 10 ans, 20 ans et au-delà ; c’est ce qu’on appelle souvent une « vision », et de préférence une « vision spatiale ». Une vision spatiale privilégiée est généralement élaborée dans le cadre d’un processus impliquant les parties prenantes. Un premier exemple de bonne pratique pour l’analyse de différentes visions spatiales pour l’avenir est le travail réalisé de 2002 à 2005 par l’Institut maritime de l’Université de Gand pour la partie belge de la mer du Nord (Maes et al. 2005). L’équipe de Gand a développé une approche de « plans structurels spatiaux » (plans spatiaux) et a appliqué ce processus à l’élaboration de six scénarios possibles pour la partie belge de la mer du Nord, basés sur différentes valeurs – un processus qui fonctionne encore 15 ans plus tard. La même approche a été utilisée pour élaborer le Plan Maritime 2030 pour les eaux marines et la zone côtière d’Abou Dhabi de 2014 à 2016.
Les concepteurs du plan de gestion de la mer de Barents (2002-2006) du gouvernement norvégien ont étudié les développements futurs de la région en interrogeant les représentants des industries de la pêche, du transport et du pétrole et du gaz sur leurs projets à l’horizon 2020. Sur la base de ces informations, le groupe de pilotage composé de quatre ministères a réalisé des évaluations environnementales relatives à la situation de référence (2003) et aux impacts futurs jusqu’en 2020. Les résultats de ces évaluations ont été réunis et analysés plus en détail, en se concentrant sur les points suivants (i) l’impact total de toutes les activités humaines combinées, à la fois pour la situation actuelle et jusqu’en 2020 ; (ii) les zones de conflits entre les activités humaines et entre l’utilisation humaine et les zones d’intérêt écologique ; (iii) la définition des objectifs de gestion nécessaires à la mise en œuvre du plan ; et (iv) l’identification des lacunes dans les connaissances actuelles. Un processus similaire a été utilisé pour l’élaboration des plans de gestion des deux autres régions marines norvégiennes, la mer de Norvège et la mer du Nord. Le gouvernement des Pays-Bas a également fait usage d’un tel processus lors de l’élaboration du plan pour la partie néerlandaise de la mer du Nord (voir l’encadré ci-dessus dans cette étape).
Le plan de gestion intégrée des zones côtières du Belize (2016) a élaboré trois scénarios de zonage distincts qui mettent l’accent sur différentes priorités des parties prenantes : la conservation, le développement et la « gestion éclairée ». Pour comprendre les implications de chaque scénario de zonage, le modèle InVEST (Integrated Valuation of Ecosystem Services and Tradeoffs) a été utilisé pour analyser plusieurs services écosystémiques et créer des schémas de zonage définitifs. Les résultats d’InVEST indiquent que dans un avenir de « développement », le risque de dégradation des habitats augmenterait et la fourniture de services écosystémiques diminuerait. Un avenir de « conservation » améliorerait la santé des écosystèmes, mais réduirait l’utilisation humaine de la zone côtière. Un scénario de « gestion éclairée » associe les priorités de développement et de conservation, et minimise les impacts sur les écosystèmes côtiers et marins. Le scénario de gestion éclairée a été sélectionné car il représente l’avenir le plus durable pour la zone côtière de Belize.
Références utiles :
Kolzow, D., 1999. A perspective on strategic planning. What’s your vision? Economic Development Review, 16: 5-9.
Lindgren, M., and H. Bandhold, 2009. Scenario Planning: the link between future and strategy. Palsgrave MacMillan: New York. 204 p.
Maes, F., et al, 2005. Towards a Spatial Structure Plan for Sustainable Management of the Sea. Brussels: Belgian Science Policy.
O’Brien, John, 2015. Visions 2100: Stories from your future. Vivid Publishing: Fremantle, Australia. 358 p.
« Planification de l’espace marin : une approche par étapes de la gestion écosystémique » de la COI-UNESCO fournit un guide en 10 étapes sur la manière d’initier un plan de l’espace marin dans votre région.
