«Tú no puedes predecir el futuro, pero puedes inventarlo. Ha sido la capacidad inventiva del hombre lo que ha hecho de la sociedad humana lo que es».
– Dennis Gabor, 1900-1979, físico húngaro-británico, Premio Nobel de Física (1971)
¿Qué debe conseguirse en este paso?
- Un escenario espacial «business as-usual»que ilustre el aspecto que tendrá la zona de la PEM al término del horizonte de planificación si persisten las condiciones actuales y no se realizan nuevas acciones de gestión;
- Escenarios espaciales alternativos que ilustren cuál podría ser el aspecto de la zona de gestión si se redistribuyeran las actividades humanas en función de diferentes valores, tales como la conservación, el desarrollo, el patrimonio cultural; y
- Un escenario espacial preferido o deseado que constituya la base para identificar y seleccionar las acciones de gestión del plan de gestión espacial (Paso 7, Desarrollo del plan).
Introducción
El Paso 5, Análisis de las condiciones existentes, se centraba en analizar las condiciones existentes dentro de la zona de gestión marina. Su principal objetivo era conocer la distribución existente de las áreas ecológicas y económicas importantes dentro del medio marino y la naturaleza y el alcance de sus usos humanos. Básicamente, proporciona un inventario de lo que existe actualmente en la zona de gestión. El objetivo de esta fase del proceso de planificación es dar respuesta a otra pregunta aparentemente sencilla: ¿Dónde queremos estar?
La respuesta adopta la forma de escenarios espaciales alternativos y la selección de un escenario espacial preferido. Un escenario espacial es una respuesta a la pregunta: «¿Qué pasaría si?» Por ejemplo, «¿Qué aspecto tendría la zona de gestión marina si maximizáramos el valor medioambiental sin tener en cuenta el coste económico?» O, de manera alternativa, «¿Qué aspecto tendría la zona de gestión marina si maximizáramos el valor económico sin tener en cuenta el coste medioambiental?»
DEFINICIÓN. Un escenario espacial ofrece una visión que proyecta el uso futuro de un espacio marino sobre la base de un conjunto básico de valores (reflejados en forma de principios, metas, objetivos y supuestos) relativos al futuro. Los escenarios espaciales alternativos son deseables en el proceso de PEM.
La PEM es una actividad orientada al futuro. Su objetivo es ayudar a imaginar y crear un futuro deseable y permitir la toma de decisiones proactiva a corto plazo para avanzar hacia lo que se desea. En consecuencia, la planificación no debe limitarse a definir y analizar exclusivamente las condiciones existentes y mantener el statu quo, sino que debe aportar posibles alternativas sobre qué aspecto podría tener la zona en los próximos 10, 15 o 20 años.
Los escenarios son «futuros imaginados». Los escenarios no son previsiones. Los escenarios no son planes. Su finalidad es ilustrar cómo las acciones de gestión de hoy darán lugar a distintos futuros espaciales.
Definir y analizar las condiciones futuras implica las siguientes tareas:
- proyectar las tendencias actuales en términos de necesidades espaciales y temporales de los usos humanos existentes;
- estimar las necesidades espaciales y temporales de las nuevas demandas de espacio oceánico;
- identificar posibles escenarios espaciales futuros alternativos para la zona de planificación; y
- seleccionar el «escenario espacial preferido».
Aunque la creación de escenarios espaciales supone mucho trabajo duro e imaginación, su creación le ayudará a plantear las preguntas correctas y a prepararse para los imprevistos.
«Si puedes imaginarlo, puedes crearlo».
– Walt Disney, 1901-1966, empresario y caricaturista estadounidense
TAREA 1. PROYECTAR LAS TENDENCIAS ACTUALES DE LAS NECESIDADES ESPACIALES Y TEMPORALES DE LAS ACTIVIDADES HUMANAS EXISTENTES
Proyectar tendencias en las necesidades espaciales y temporales de los usos humanos existentes permite visualizar lo que podría pasar si no se interfiere en la gestión de la zona. A menudo recibe el nombre de escenario espacial «de tendencia» o «business as usual».
Lo primero que tiene que hacer es establecer el marco temporal de su previsión. El Paso 3, Organización del proceso de PEM, proporciona información sobre cómo establecer el marco temporal de la planificación. Es importante que utilice el marco temporal seleccionado de manera consistente en todas las previsiones, de manera que las futuras actividades humanas puedan compararse entre sectores. Las previsiones pueden hacerse de diferentes maneras. Una forma es observar las tendencias históricas de cada uso. Por ejemplo, si la minería de arena y grava ha incrementado un 2 % de media al año durante los últimos 10 años, su proyección para los próximos 15 años (= marco temporal de la planificación) podría ser que la minería de arena y grava probablemente siga creciendo a ese mismo ritmo del 2 % anual (= proyección).
DEFINICIÓN. Una previsión es una descripción de una proyección del presente relativamente poco sorprendente. Por ejemplo, «¿Cuál será la población humana de la zona de gestión marina en 2030, si la población aumenta un 2 % anual?»
Para desarrollar su Plan hídrico nacional, por ejemplo, los Países Bajos proyectaron las tendencias actuales preguntando a los representantes de cada sector cómo consideraban ellos que su sector iba a desarrollarse en el espacio y el tiempo durante el marco temporal especificado. Se preguntó a cada sector cómo sería el panorama futuro en 2015 y 2020, teniendo en cuenta: a) un nivel máximo de desarrollo; b) un nivel medio de desarrollo; y c) un nivel mínimo de desarrollo. Esta información sirvió de base para desarrollar escenarios espaciales alternativos (véanse los Documentos clave de la PEM).
En segundo lugar, tendrá que mapear la proyección de cada uno de los usos humanos de manera que se visualicen las implicaciones espaciales y temporales de la manera más clara posible. Estos mapas deben indicar claramente dónde, cuándo y cómo se producirán los usos y los no usos humanos proyectados (por ejemplo, las zonas marinas protegidas).
¡RECUERDE!
Definir y analizar las condiciones futuras no es una ciencia exacta. A diferencia de lo que sucede con las condiciones existentes (véase el Paso 5, Análisis de las condiciones existentes), los mapas desarrollados para visualizar las condiciones futuras no tienen por qué reflejar ubicaciones «exactas». En cambio, deben indicar patrones, tendencias y orientaciones. Normalmente deberá contar con la participación de responsables de planificación (no necesariamente científicos) que utilizaran programas de dibujo y otras herramientas en lugar de sistemas de información geográfica (SIG).
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TAREA 2. ESTIMAR LAS NECESIDADES ESPACIALES Y TEMPORALES DE LAS NUEVAS DEMANDAS DE ESPACIO OCEÁNICO
Además de proyectar las tendencias de usos existentes, es probable que se surjan nuevas demandas de espacio oceánico dentro de la zona de gestión marina (y dentro del marco temporal que haya seleccionado). Esta tarea le proporcionará información sobre lo que probablemente ocurrirá si no se lleva a cabo ninguna acción de gestión, además de las tendencias que definió en la tarea anterior.
Las nuevas demandas de espacio oceánico están estrechamente relacionadas con el desarrollo de nuevas tecnologías que hacen posible lo que antes era imposible. Lo más probable es que usted pueda calcular el espacio requerido basándose en políticas gubernamentales, solicitudes de licencias y propuestas sectoriales donde se especifiquen qué nuevos usos humanos se desean o se proponen para su zona de gestión. Alemania y los Países Bajos, por ejemplo, pudieron prever la cantidad de espacio que iba a ser necesario para poner en marcha todas las propuestas sectoriales relativas al desarrollo de energías renovables marinas. Los requisitos espaciales y temporales de las nuevas demandas de espacio oceánico deben incluirse en los mapas desarrollados en la Tarea 1 anterior.
Juntos le proporcionarán una idea del aspecto que la zona podría presentar al término de su marco temporal de planificación. Este ejercicio podría asimismo revelar que la demanda total de espacio oceánico supera el espacio efectivamente disponible. También podría poner de manifiesto que ciertos usos humanos simplemente no pueden continuar sin entrar en conflicto con otros usos o con el medio ambiente. Este análisis en Bélgica, por ejemplo, estimó que la demanda total de espacio oceánico excedía unas tres veces el espacio efectivamente disponible (véase Maes 2005).
TAREA 3. IDENTIFICAR POSIBLES FUTUROS ALTERNATIVOS PARA LA ZONA DE PLANIFICACIÓN
Toda zona de gestión marina contará siempre con varios futuros alternativos posibles. Dependiendo de la importancia que usted dé a según qué metas y objetivos, cada una de estas alternativas tendrá usos humanos distribuidos de una manera diferente en el espacio y el tiempo. Desarrollar escenarios espaciales alternativos constituye un paso crucial del proceso de PEM porque establece el terreno para elegir la dirección (la «visión espacial») en la que usted desea que se desarrolle su zona durante el marco temporal seleccionado.
Existen diversas formas de desarrollar escenarios de uso espacial marino. Bélgica, por ejemplo, ha desarrollado seis escenarios espaciales alternativos, cada uno en función de la importancia que se le ha dado a un conjunto de objetivos y metas (para obtener más información sobre la selección de metas y objetivos, véase el Paso 3, Organización del proceso de PEM). En el ejemplo belga (Maes 2005), las metas y objetivos estaban agrupados en tres categorías:
- Ecología y biodiversidad: esta categoría incluye metas y objetivos que contribuyen a la conservación y al mantenimiento del funcionamiento ecológico y la biodiversidad de la zona (por ejemplo, objetivos relacionados con el establecimiento de zonas marinas protegidas);
- Economía: esta categoría incluye metas y objetivos que contribuyen al retorno económico que se obtiene del uso de los recursos marinos de la zona de gestión (por ejemplo, objetivos relacionados con la maximización del transporte marítimo en la zona); y
- Sociedad y cultura: esta categoría incluye metas y objetivos que contribuyen al bienestar de la población humana de la zona (por ejemplo, objetivos relacionados con el establecimiento de oportunidades recreativas y turísticas o con la preservación del patrimonio cultural).
Tomando como base estas categorías y una serie de normas de decisión pertinentes, se desarrollaron seis escenarios, cada uno de ellos basado en diferentes combinaciones de categorías de objetivos y en la importancia que se les había atribuido. Se desarrolló un escenario espacial para cada una de las categorías y para una combinación de categorías. Por ejemplo, el escenario «mar natural» representaba la distribución espacial y temporal del uso humano en la zona en caso de máxima protección de las áreas biológicas y ecológicas importantes. El escenario «mar rico» indicaba cómo se distribuiría el uso humano en el espacio y el tiempo de obtenerse el máximo rendimiento económico de la zona. Otros escenarios se concentraban en representar al máximo los valores sociales/culturales o una combinación de todo lo anterior. Es importante entender que ciertas «reglas de decisión» serán pertinentes para el desarrollo de los escenarios espaciales. Las reglas de decisión pueden considerarse reglas «fijas» o limitaciones que deben tenerse en cuenta a la hora de asignar ciertos usos o no usos humanos a espacios específicos de la zona.
Los escenarios espaciales indicarán principalmente:
- Los lugares de concentración de la actividad en su zona de gestión conforme a los objetivos elegidos;
- Las áreas que necesitan una protección especial;
- Las áreas de desarrollo;
- Las relaciones espaciales o las conexiones entre diferentes áreas; y
- Las redes espaciales (p. ej., rutas de transporte marítimo o redes de zonas marinas protegidas).
Escenarios espaciales para el desarrollo económico y el cambio climático en los Países Bajos
El objetivo central del Plan hídrico nacional de los Países Bajos es crear un océano seguro (que limite los accidentes de transporte y que reduzca el efecto del cambio climático), saludable (buena calidad del agua y conservación de la biodiversidad) y productivo (rendimiento económico procedente de el petróleo y el gas, la energía eólica, la pesca y la extracción de arena). Para lograr este objetivo, el Gobierno holandés preparó tres escenarios de uso espacial marino alternativos para un horizonte temporal de 10 años (año base: 2005; año objetivo: 2015). Los escenarios de uso espacial alternativos indicaron dónde había más probabilidad de que surgieran oportunidades con un crecimiento económico de los usos humanos mínimo, medio o máximo, respectivamente.
Como primer paso, para cada actividad de la zona (incluida la energía eólica, que constituye una prioridad gubernamental) se hizo una estimación de: a) qué desarrollos económicos cabe esperar; b) qué desarrollo de políticas cabe esperar; c) qué desarrollos técnicos u operativos cabe esperar; d) cuáles son los requisitos espaciales hasta 2015; y e) cuáles son los requisitos espaciales después de 2015?
En segundo lugar, el análisis incluyó una valoración económica (tanto directa como indirecta) para cada actividad en función de su demanda de espacio oceánico. El valor económico se estimó en términos de rentabilidad económica, valor añadido para la economía general y empleo. Sobre la base de esta información, se desarrollaron tres escenarios de uso espacial marino, cada uno de los cuales indicaba un nivel de crecimiento previsto diferente, por ejemplo, crecimiento máximo, crecimiento medio y crecimiento mínimo.
En tercer lugar, las implicaciones espaciales y temporales de cada escenario de crecimiento se visualizaron en mapas. Estos mapas recogían información adicional sobre los desarrollos previstos a nivel de políticas y las mejoras tecnológicas estimadas. Al visualizar estos escenarios, se pudo anticipar qué oportunidades o conflictos podrían ocurrir cuando se implementaran ciertos objetivos (establecidos a través del proceso político). Esto también permitió extraer conclusiones iniciales sobre el futuro deseado para la parte holandesa del mar del Norte.
Los escenarios se desarrollaron en estrecha cooperación con todas las agencias pertinentes y estuvieron liderados por un Consejo de Administración interinstitucional. Los cálculos sobre el uso humano se desarrollaron principalmente en colaboración con los propios sectores. Las valoraciones económicas se basaron en gran medida en estadísticas económicas y financieras, precios históricos de productos, tendencias y previsiones comerciales internacionales y opiniones de expertos. El estudio tardó alrededor de dos años en completarse. Además de este trabajo, un comité asesor del Estado (la Comisión de Delta) asesoró al gobierno neerlandés sobre medidas para proteger al país, dada su poca altitud, contra los efectos del cambio climático a largo plazo. Se desarrollaron escenarios alternativos relativos al aumento del nivel del mar (SLR). En el año 2050, el aumento relativo del nivel del mar podría ser de 20 a 40 cm (incluyendo 5 cm de subsidencia del fondo), para 2100 el aumento máximo del nivel del mar plausible podría llegar a los 1,30 m.
El Gobierno neerlandés decidió integrar el aumento del nivel del mar en su Plan hídrico nacional y proteger la costa rellenando las playas, al mismo nivel que el aumento del nivel del mar real (reconociendo el aumento máximo del nivel del mar como una estrategia de seguridad, pero sin planificar expresamente para ella). Además, el gobierno neerlandés tiene previsto ofrecer explícitamente espacio para incrementar la extracción de arena y facilitar medidas para proteger la costa y prevenir inundaciones, para ello se reservará un espacio entre la isobata de 20 m de profundidad y la zona de 12 millas. Esta última se incluye como «zona de la extracción de arena preferente» en el Plan hídrico nacional.
Adaptado de: Verkenning van economische en ruimtelijke ontwikkelingen op de Noordzee, 2008.
Ministerie van Verkeer and Waterstaat. The Netherlands; and Pre-policy document North Sea, 2008.
Criterios para ayudar a definir «reglas de decisión» para el desarrollo de escenarios espaciales
- Reglamentos internacionales y nacionales: las reglas de decisión pueden derivarse de la revisión de las normativas y políticas internacionales y nacionales que influyen en la distribución del espacio en la zona y no pueden cambiarse fácilmente. Los cambios en las rutas de navegación y los regímenes de separación del tráfico, por ejemplo, deben ser aprobados por la Organización Marítima Internacional;
- Consideraciones económicas y técnicas: las reglas de decisión también pueden derivarse de requisitos económicos o técnicos para llevar a cabo una actividad concreta. Por ejemplo, es probable que la energía eólica marina sea más viable económicamente cuanto más cerca de la costa esté;
- Condiciones físicas y medioambientales: las reglas de decisión también pueden derivarse de las condiciones físicas y ambientales. La mayoría de las actividades de extracción, por ejemplo, dependen de la disponibilidad y calidad de los recursos. El funcionamiento de la infraestructura, por ejemplo, podría verse afectado por determinadas condiciones, como la batimetría, el tipo de sedimento y las corrientes; y
- Condiciones preferentes: las reglas de decisión también pueden derivarse de una revisión de las condiciones (medioambientales, económicas y sociales) preferentes a la hora de asignar espacios a determinados usos humanos. Así, por ejemplo, el «Plan de gestión integrada para el mar del Norte de 2015» de los Países Bajos establece que no se permiten parques eólicos dentro de los 20 km de la costa. Otro ejemplo es que no se permiten actividades económicas en las zonas marinas de alimentación de mamíferos o aves en determinadas épocas del año.
Motivos por los que es importante desarrollar escenarios espaciales alternativos
- Los escenarios espaciales pueden ayudar a ilustrar qué aspecto tendrá la zona si persisten las tendencias actuales y no se emprenden nuevas acciones de gestión (intervenciones);
- Los escenarios espaciales pueden ilustrar las consecuencias espaciales y temporales que supondrían la consecución de ciertas metas y objetivos. Por ejemplo, pueden ayudar a calcular el espacio marino necesario para construir 100 molinos de viento marinos (aproximadamente 300 MW) en la zona de gestión y ayudar a identificar sus implicaciones para otros usos y/o para el medio ambiente;
- Los escenarios espaciales le permiten anticipar las posibles oportunidades, conflictos o compatibilidades futuras en la zona para orientar una toma de decisiones proactiva; y
- Los escenarios espaciales son importantes para determinar la dirección deseada que usted quiere que siga su zona de gestión y para establecer las acciones de gestión necesarias para conseguirlo (véase el Paso 7, Desarrollo del plan).
Más recientemente, se han utilizado escenarios espaciales para el desarrollo del Plan Marítimo 2030: el plan marco marítimo y costero de Abu Dhabi (véanse los Documentos clave de la PEM) para identificar un escenario espacial preferido mediante un proceso de participación de los grupos de interés. Se generaron tres escenarios espaciales alternativos en función del énfasis asignado a distintos valores: 1) el desarrollo económico (el 68 % de la superficie de las aguas marinas ya se dedica al desarrollo del petróleo y el gas – necesidad de diversidad); 2) la conservación marina (Abu Dhabi tiene la segunda mayor población de dugongos del mundo); y 3) la sociedad (poniendo especial énfasis en el acceso público, el ocio y el turismo). Los escenarios se presentaron en un acto público y se creó una visión espacial preferida.
La evaluación es la esencia de la planificación de escenarios espaciales. Es fundamental involucrar a los grupos de interés y a los responsables de la toma de decisiones en un amplio debate sobre las distintas opciones para el futuro de la zona de gestión marina. La evaluación del escenario espacial permite crear y comparar varios futuros alternativos, ilustrando las consecuencias de las distintas acciones de gestión.
Involucrar a los grupos de interés y a los responsables de la toma de decisiones es fundamental para evaluar los aspectos positivos y negativos de las diferentes opciones e identificar opciones realistas. Los grupos de interés y los responsables de la toma de decisiones deben tener en cuenta cómo los cambios en las condiciones económicas, demográficas, tecnológicas y sociales, culturales y medioambientales afectan a las perspectivas y opciones para el futuro. Por último, la participación de los grupos de interés en la evaluación de una serie de opciones establece el marco para desarrollar y seleccionar el «escenario espacial preferido» que se ajuste mejor a los objetivos y metas de la zona de gestión marina.
¿Deberían votar los grupos de interés sobre el «mejor» escenario espacial? No, se trata de identificar las ventajas y desventajas de cada escenario espacial. Sobre la base de los comentarios de los grupos de interés y los responsables de la toma de decisiones, el equipo de planificación debe crear un «escenario espacial preferido» que combine y equilibre los aspectos más positivos de cada escenario espacial.
«Quizás los ecologistas han fallado más que ningún otro grupo de defensores en proyectar la visión… el mejor objetivo de la mayoría de los que trabajamos para lograr la sostenibilidad es evitar la catástrofe. Prometemos supervivencia y no mucho más».
– Donella Meadows, 1941-2001, científica y autora ecologista estadounidense
Buenas prácticas para analizar las condiciones futuras
La PEM es una actividad orientada al futuro. No podemos cambiar el pasado ni el presente, pero sí el futuro basándonos en dónde queremos estar en 10, 20 o más años, lo que a menudo se denomina una «visión», y preferiblemente una «visión espacial». Una visión espacial preferida suele desarrollarse a través de un proceso de grupos de interés. Un ejemplo temprano de buenas prácticas para analizar visiones espaciales futuras alternativas es el trabajo realizado entre 2002 y 2005 por el Instituto Marítimo de la Universidad de Gante para la parte belga del mar del Norte (Maes y cols. 2005). El equipo de Gante desarrolló un enfoque de «planes estructurales espaciales» (planes espaciales) y aplicó el proceso a desarrollar seis escenarios espaciales alternativos para la parte belga del mar del Norte basándose en diferentes valores, un proceso que sigue en vigor 15 años después. Este mismo enfoque sirvió para desarrollar el Plan Marítimo 2030 para las aguas marinas y la zona costera de Abu Dhabi entre 2014 y 2016.
Los desarrolladores del plan de gestión para el mar de Barents (2002-2006) del gobierno noruego se plantearon el desarrollo futuro de la región después de preguntar a representantes de los sectores de la pesca, el transporte marítimo y el petróleo y el gas cuáles eran sus planes hasta el año 2020. Con esta información, el grupo director formado por cuatro ministerios reunió evaluaciones medioambientales relativas a la situación inicial (2003) y los futuros impactos hasta 2020. Los resultados de las evaluaciones medioambientales se reunieron y analizaron con más detalle, poniendo el foco en: i) el impacto total de todas las actividades humanas combinadas, tanto para la situación actual como hasta 2020; ii) las áreas de conflicto entre las actividades humanas y entre el uso humano y áreas de valor ecológico; iii) la definición de los objetivos de gestión requeridos para la aplicación; y iv) la identificación de lagunas en el conocimiento actual. También se utilizó un proceso similar para desarrollar los planes de gestión de otras dos regiones marinas noruegas, el mar de Noruega y el mar del Norte. El gobierno de los Países Bajos se sirvió de un proceso similar para plantearse el futuro en su desarrollo del plan para la parte holandesa del mar del Norte (véase el recuadro anterior en este paso).
El Plan de gestión integrada de las zonas costeras de Belice (2016) desarrolló tres escenarios de zonificación distintos que enfatizaban las diferentes prioridades de los grupos de interés: conservación, desarrollo y «gestión informada». Para entender las implicaciones de cada escenario de zonificación, se utilizó el modelo InVEST (Evaluación Integrada de Servicios de Ecosistemas y Compensaciones) para analizar varios servicios ecosistémicos y crear planes de zonificación definitivos. Los resultados de InVEST indicaron que en un futuro de «desarrollo», el riesgo de degradación del hábitat aumentaría y la prestación de servicios de los ecosistemas disminuiría. Un futuro de «conservación» mejoraría la salud de los ecosistemas, pero reduciría el uso humano de la zona costera. Un futuro de «gestión informada» abarcaría una combinación de prioridades de desarrollo y conservación y minimizaría los impactos sobre los ecosistemas costeros y marinos. Se seleccionó el escenario de gestión informada porque representaba el futuro más sostenible para la zona costera de Belice.
Referencias útiles:
Kolzow, D., 1999. A perspective on strategic planning. What’s your vision? Economic Development Review, 16: 5-9.
Lindgren, M., and H. Bandhold, 2009. Scenario Planning: the link between future and strategy. Palsgrave MacMillan: New York. 204 p.
Maes, F., et al, 2005. Towards a Spatial Structure Plan for Sustainable Management of the Sea. Brussels: Belgian Science Policy.
O’Brien, John, 2015. Visions 2100: Stories from your future. Vivid Publishing: Fremantle, Australia. 358 p.
«Planificación espacial marina: una guía paso a paso hacia la gestión ecosistémica» de la COI-UNESCO ofrece una guía de 10 pasos sobre cómo conseguir un plan espacial marino iniciado en su región.
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