«Si quieres ir rápido, camina solo; pero si quieres llegar lejos, camina acompañado».
– Proverbio africano
¿Qué debe conseguirse en este paso?
Un plan de participación de los grupos de interés que indique quién, cuándo y cómo involucrar a los grupos de interés a lo largo del proceso de planificación espacial marina.
Introducción
La participación de los principales grupos de interés en el desarrollo de la planificación espacial marina (PEM) es esencial por varias razones. Entre ellas, la más importante es que la PEM persigue alcanzar múltiples objetivos (sociales, económicos y ecológicos) y, por lo tanto, debe reflejar la misma cantidad de expectativas, oportunidades o conflictos que suceden en la zona de la PEM. En el cuadro a continuación se enumeran otras razones por las que es importante que los grupos de interés participen en su iniciativa de PEM. El alcance y el grado de participación de los grupos de interés difieren en gran medida de un país a otro y a menudo tienen connotaciones culturales y políticas. El nivel de participación de los grupos de interés dependerá en gran medida de los requisitos políticos o legales que ya existan en su país para la participación.
DEFINICIÓN. Los grupos de interés son personas, grupos u organizaciones que se ven (o se verán) afectadas, implicadas o interesadas (positiva o negativamente) de varias formas en las acciones de gestión de la PEM.
En general, todas aquellas personas, grupos u organizaciones que se de alguna manera se ven afectadas, implicadas o interesadas en la PEM pueden considerarse «grupos de interés». Sin embargo, involucrar a demasiados grupos de interés en el momento equivocado o de la forma equivocada puede requerir mucho tiempo y puede distraerle de los resultados esperados o previstos de la PEM. Para involucrar a los grupos de interés de una manera eficaz (por ejemplo, logrando los resultados esperados) y eficiente (por ejemplo, alcanzando los resultados esperados al menor coste), debe plantearse tres preguntas importantes:
- ¿Quién debe participar?
- ¿Cuándo deben participar los grupos de interés?
- ¿Cómo deben participar los grupos de interés?
Este paso analiza en detalle cada una de estas preguntas.
¡RECUERDE!
Quién, cuándo y cómo participan los grupos de interés en su iniciativa de PEM estará estrechamente relacionado e influenciado por dos preguntas:
- ¿Quién decide qué durante la planificación y la puesta en marcha de los pasos del proceso de PEM;
- ¿Quién es el responsable último de la planificación y del desarrollo de la PEM;
Por ejemplo, es posible que ya exista una obligación legal de compartir la toma de decisiones relativas a inversiones marinas a largo plazo con algunos interesados o grupos de interés (como por ejemplo, comunidades indígenas) o puede que exista una obligación legal de consultar al público en general sobre el plan espacial antes de su puesta en marcha.
Cuando no existan obligaciones legales, es importante definir qué tipo de participación de los grupos de interés será la más adecuada para obtener un resultado satisfactorio. Por ejemplo, es posible que involucrar a las comunidades indígenas en sus esfuerzos de PEM no sea un requisito legal, pero dado que van a verse muy afectados (positiva o negativamente) por sus acciones de gestión de PEM, deberían participar en el proceso de PEM.
Razones para involucrar a los grupos de interés en la PEM
- Fomentar el sentido de «propiedad» del proceso de planificación espacial y del plan final, generar confianza entre los grupos de interés y los responsables de la toma de decisiones y fomentar el cumplimiento voluntario de las normas y reglamentos;
- Comprender mejor la complejidad (espacial, temporal y otra) de la zona de gestión marina;
- Comprender mejor las influencias humanas en la zona de gestión marina;
- Profundizar en el entendimiento mutuo y compartido de los problemas y retos en la zona de gestión marina;
- Comprender mejor los deseos, percepciones e intereses subyacentes (a menudo sectoriales) que estimulan y/o prohíben la integración de políticas en la zona de gestión marina;
- Examinar compatibilidades y/o conflictos existentes y potenciales de los objetivos de usos múltiples en la zona de gestión marina;
- Generar nuevas opciones y soluciones que no se hayan identificado en una planificación unisectorial;
- Ampliar y diversificar la capacidad del equipo de planificación marina, en particular mediante la inclusión de información secundaria y terciaria, como por ejemplo, conocimientos y tradiciones locales.
TAREA 1. DEFINIR QUIÉN DEBE PARTICIPAR EN LA PEM
En primer lugar, una tarea importante es identificar aquellos grupos de interés clave que deberían participar en sus esfuerzos de PEM. En función de sus intereses, sus formas de percibir los problemas y oportunidades en relación con la zona de la PEM y sus recursos, a menudo hay muchos grupos de interés diferentes. Entre las personas, grupos u organizaciones que deben considerarse para su participación en la PEM, se incluyen aquellas que:
- se ven o se verán afectadas por las decisiones de la PEM;
- dependen de los recursos de la zona de gestión marina en la que se tomarán las decisiones de PEM;
- tienen o reclaman derechos u obligaciones legales sobre el área o los recursos de la zona de gestión marina;
- realizan actividades que afecten al área o a los recursos de la zona de gestión marina;
- tienen intereses estacionales o geográficos especiales en la zona de gestión marina; y
- tienen un interés especial en la gestión de la zona (como ONG medioambientales y grupos de defensa cultural).
No todos los grupos de interés son necesariamente igual de importantes o relevantes por lo que respecta a la PEM. En una escala de importancia, tal vez quiera dar a algunos grupos de interés más peso que a otros. El siguiente cuadro contiene una lista con posibles criterios que pueden ayudarle a identificar los grupos de interés que pueden ser más relevantes para sus necesidades. Los grupos de interés que encajan en varios de estos criterios bien podrían considerarse grupos de interés de importancia «primaria», mientras que los que lo hacen en menos podrían considerarse grupos de interés «secundarios» o «terciarios».
Criterios para evaluar la relevancia de actores en la PEM
- Derechos existentes sobre los recursos de la zona de gestión;
- Continuidad de la relación con los recursos (p. ej. usuarios de los recursos residentes versus no-residentes) en la zona de gestión;
- Conocimientos y habilidades únicos para la gestión espacial de los recursos en la zona de gestión;
- Nivel de pérdidas y daños incurridos durante o después del proceso de la PEM;
- Relaciones históricas y culturales con respecto a los recursos en la zona de gestión;
- Grado de dependencia económica y social en los recursos de la zona de gestión;
- Grado de esfuerzo e interés en la gestión de la zona de gestión;
- Equidad en el acceso a los recursos de la zona de gestión y la distribución de beneficios derivados de su uso;
- Compatibilidad de los intereses y las actividades de los actores; e
- Impacto presente o futuro potencial de las actividades de los actores en la zona de gestión.
No obstante, asegúrese de que cuenta con una serie final de grupos de interés bien equilibrada (a saber, que refleje los intereses sociales/culturales, económicos y ecológicos de la zona de gestión marina) y no se olvide de abordar la cuestión del derecho a participar. Algunos grupos de interés a menudo ejercen una influencia política y/o económica considerable en zonas o recursos específicos debido a su dependencia y asociación históricas, su mandato institucional, su interés económico u otras cuestiones diversas. En algunos casos, es posible que deba formar subgrupos, por ejemplo, pesca artesanal cerca de la costa frente a la pesca a gran escala, industrial y espacialmente flexible, para reflejar mejor su situación particular.
Una forma práctica de evaluar a los grupos de interés es a través de un «análisis de los grupos de interés». El análisis de los grupos de interés puede ayudarle, por ejemplo, a identificar quién puede apoyar o quién puede potencialmente oponerse a la PEM. También puede ofrecer información sobre las interrelaciones, los intereses actuales y futuros (potenciales) y las expectativas de determinados grupos de interés, y examinar la cuestión de cómo y en qué medida estas representan a distintos segmentos de la sociedad. También es posible que se encuentre con grupos de interés que no cuenten con los medios, las capacidades o los conocimientos suficientes para participar y representar sus intereses en la iniciativa PEM. En ese caso, podría considerar la posibilidad de realizar esfuerzos (o estimular a otros para que lo hagan) para conferir poder a dichos grupos de interés para aumentar su participación. El cuadro a continuación recoge algunos ejemplos de actividades pueden tenerse en cuenta para ello.
Posibles formas de conferir poder a los grupos de interés
Usted podrá conferir poder a los grupos de interés con mayor probabilidad de éxito si empieza a tomar medidas pronto y sigue haciéndolo a lo largo de todos los pasos posteriores del proceso de PEM. Entre las posibles formas de conferir poder a los grupos de interés se incluyen:
- Distribuir información para aumentar la sensibilización sobre la posibilidad de participar en los esfuerzos de la PEM;
- Organizar talleres para las comunidades locales con el fin de mejorar la comprensión de la PEM y los efectos (positivos y negativos) que esto puede tener en determinados grupos de interés;
- Organizar sesiones de formación para determinados grupos de interés (p. ej., actividades de pesca artesanal de pueblos indígenas) con el fin de facilitar la recogida de los datos espaciales necesarios relacionados con sus actividades, de manera que puedan posicionarse cuando se debatan acciones de gestión de PEM alternativas;
- Fomentar iniciativas educativas para que los grupos de interés desarrollen y mejoren habilidades de negociación muy necesarias; y
- Prestar apoyo financiero a negociadores profesionales que puedan ayudar al grupo de interés a desarrollar una posición prestando ayuda activa en las negociaciones sobre las metas, los objetivos y las acciones de gestión de PEM.
TAREA 2. DEFINIR CUÁNDO INVOLUCRAR A LOS GRUPOS DE INTERÉS
En segundo lugar, usted deberá definir cuándo deben involucrarse los grupos de interés durante los pasos apropiados del proceso de PEM. Lo ideal sería conseguir que la participación de los grupos de interés en la PEM sea pronto, frecuente y sostenida a lo largo del proceso. Es posible que ya existan varios foros que permitan a los grupos de interés participar en la planificación y gestión de la zona marina. Usted deberá decidir si puede utilizar los foros existentes o si necesita crear otros nuevos para conseguir la participación de los grupos de interés en sus esfuerzos de PEM.
No todos los grupos de interés tienen que estar involucrados en todo momento. Diferentes grupos de interés, con distintos niveles de intereses y derechos, pueden participar en diferentes pasos del proceso de PEM. Los pasos más importantes en los que debe considerar involucrar a los grupos de interés son:
1. Preplanificación y planificación para la PEM
Durante las fases de preplanificación y planificación de la PEM (ver Paso 3, Organización del proceso de PEM, Paso 5, Análisis de las condiciones existentes y Paso 6, Análisis de las condiciones futuras), usted se beneficiará de la participación del mayor número posible de grupos de interés. Esto le permitirá recopilar información sobre una amplia gama de expectativas, oportunidades y conflictos que existen en la zona de gestión.
La mancomunidad de Massachusetts (Estados Unidos), por ejemplo, organizó 18 vistas públicas durante las cuales consultó a una amplia gama de grupos de interés. Las vistas estaban abiertas a todos los interesados. La información que se obtuvo de estas vistas supuso una buena base para identificar las metas y los objetivos de su iniciativa PEM.
Más recientemente, la participación de los grupos de interés y del público ha sido la piedra angular de los procesos regionales de planificación oceánica en las regiones del Noreste y del Atlántico Medio de los Estados Unidos, con acciones como reuniones de toma de decisiones abiertas al público, eventos de proyección exterior de los grupos de interés, talleres, seminarios web públicos y sesiones de escucha pública. Los sitios web y las redes sociales se utilizaron en gran medida a lo largo del proceso de PEM en ambas regiones.
En general, cuanto mayor sea su participación en el proceso de establecimiento de las metas y los objetivos, mayor será la aceptación y legitimidad del plan de PEM por parte de los grupos de interés. Los resultados del proceso de participación deben ponerse a disposición de los grupos de interés, que también deberían tener la oportunidad de revisar y comprobar los resultados (o partes de estos) de su participación.
Un buen ejemplo de un plan de participación de los grupos de interés es el desarrollado por la Organización de Gestión Marina de Inglaterra, para verlo, pinche aquí.
2. Desarrollo del plan de la PEM
Un grupo central de interesados debería participar en el análisis y la selección de las alternativas del plan y las consecuencias de las diferentes alternativas en las áreas de su interés (véase Paso 7, Desarrollo del plan).
En casi todos los casos, se pone a disposición del público el proyecto del plan de PEM para su consulta. Se invita al público en general a comentar las medidas propuestas de gestión espacial. Normalmente, este período dura entre tres y seis meses y, en algunos casos, hasta un año.
¡RECUERDE!
Comunicar los resultados de la participación de los grupos de interés a las personas involucradas es un paso importante que suele olvidarse. La comunicación o el diálogo deben ser regulares y continuos si lo que usted quiere es ganarse y mantener la confianza y el interés de los grupos de interés durante el proceso de PEM.
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3. Implantación del plan de la PEM
La participación de los grupos de interés en la puesta en marcha de las acciones de gestión de la PEM también puede resultar gratificante (véase el Paso 8, Implementación del plan). Cuando los grupos de interés se dan cuenta de los beneficios que suponen su intervención y se ponen de acuerdo sobre las medidas de gestión que deben llevarse a cabo, es más probable que también participen en la puesta en marcha de las mismas, al menos fomentando su cumplimiento.
4. Seguimiento y evaluación del rendimiento de la PEM
Los grupos de interés también deben participar en la evaluación del rendimiento global en la consecución de las metas y objetivos de los planes de la PEM y las medidas de gestión (véase el Paso 9, Monitorización y evaluación de resultados).
La participación de los grupos de interés durante la evaluación del plan de PEM debe centrarse en analizar los resultados y determinar el nivel de consecución de los objetivos, así como los efectos del propio plan.
El plan de la PEM para la Gran Barrera de Coral (Australia), por ejemplo, se evaluó y adaptó entre 1998 y 2003. Se trató de un proceso formal guiado por requisitos legislativos específicos, incluida la participación pública. La Autoridad del Parque Marino de la Gran Barrera de Coral organizó varias oportunidades formales para que el público general formulara sus observaciones por escrito, en un primer momento antes de la elaboración del proyecto de plan de rezonificación y, posteriormente, para que comentara el proyecto de plan. En estas dos fases, la Autoridad recibió 31 500 aportaciones por escrito que se tradujeron en cambios sustanciales en el plan de zonificación final en comparación con el proyecto de plan inicial.
¡RECUERDE!
Es muy común que los responsables de la toma de decisiones anuncien formas de participación de los grupos de interés que sugieran un nivel de influencia de participación potencialmente alto para describir prácticas que, en realidad, son muy limitadas. Esta práctica provoca frustración entre los grupos de interés y a menudo impide una participación efectiva y manejable de los mismos. De modo que es mejor que sea claro desde el principio del proceso sobre lo que los grupos de interés pueden esperar de su participación.
TAREA 3. DEFINIR CÓMO INVOLUCRAR A LOS GRUPOS DE INTERÉS
Además de definir quién y cuándo debe participar, usted también deberá identificar cómo va a involucrar a los grupos de interés durante su iniciativa de PEM. Hay muchas formas diferentes de involucrar a los grupos de interés, desde una «comunicación» sin una participación real hasta la «negociación», en la que los grupos de interés comparten el poder de decisión. La figura y el cuadro a continuación ofrecen una visión general de algunas posibles formas de involucrar a los grupos de interés durante el proceso de PEM.
Diferentes formas de incorporar a los grupos de interés en la PEM
- Comunicación: las autoridades responsables de la PEM quieren transmitir un mensaje a un público objetivo y conseguir la aprobación de lo que su mensaje afirma, sugiere y decide. La comunicación no implica a los grupos de interés de ninguna manera activa;
- Información: las autoridades responsables de la PEM quieren mantener informado a un público objetivo sobre sus intenciones, decisiones e intenciones de establecer una base de entendimiento, pero no esperan ninguna reacción en particular. A diferencia de la comunicación, la información pretende ser objetiva y representa un modo de facultar a los grupos de interés para que reaccionen ante decisiones o adopten una postura con pleno conocimiento de los hechos;
- Consultacion: las autoridades responsables de la PEM recogen las opiniones de los grupos de interés a las que usted ha consultado, sin ninguna garantía de que se tengan en cuenta las opiniones expresadas;
- Diálogo: una forma de interacción «horizontal» entre los grupos de interés que se posicionan como iguales. No hay un fin específico más que el de conocerse y entenderse mejor. El diálogo tiene por objeto crear un sentido de proximidad y entendimiento mutuo sobre los problemas y las soluciones para un ámbito concreto de la PEM;
- Concertación: una forma de interacción «horizontal» entre los grupos de interés que se posicionan como iguales. A diferencia del diálogo, el objetivo es desarrollar una posición común entre un grupo de interesados que pueda presentarse o defenderse ante las autoridades responsables de la PEM. («Concertación» es un término francés que se refiere a músicos que tocan un instrumento con el fin de crear un resultado común, por ejemplo, un concierto); y
- Negociación: una forma de interacción «horizontal» en la que tanto los grupos de interés como las autoridades responsables de la PEM tienen las mismas facultades para tomar decisiones.
Adaptado de: Bouamrame, M. (2006)
Del mismo modo que no es necesario involucrar a todos los grupos de interés en todos los pasos del proceso de PEM (véase más arriba), tampoco es necesario involucrar a los grupos de interés exactamente de la misma forma. Durante las etapas de preplanificación y planificación, por ejemplo, podría resultar beneficioso estimular los tipos de participación «horizontal», para que los grupos de interés puedan desarrollar una opinión común y compartida sobre su visión, requisitos, expectativas, objetivos y objetivos para el uso del espacio marino. Al mismo tiempo, sin embargo, pueden celebrarse sesiones informativas para que los grupos de interés puedan obtener la mejor información disponible sobre la que basar sus opiniones y su visión.
Una vez desarrollado por las autoridades responsables y antes de su aprobación final por parte del gobierno, el plan de la PEM a menudo estará abierto a consultas durante un período de tiempo determinado. Por ejemplo, las autoridades alemanas encargadas de la planificación de la PEM publicaron proyectos de los planes de la PEM para el mar del Norte y el mar Báltico, y los pusieron a disposición del público para su consulta durante cuatro meses. El Reino Unido puso a disposición durante tres meses un proyecto de ley de acceso marítimo y costero para su consulta prelegislativa antes de presentarlo ante el Parlamento.
Mantener la eficacia de la participación de los grupos de interés
Cuando en el proceso de PEM intervienen muchos grupos de interés distintos con intereses muy variopintos, su participación puede resultar ineficaz e inmanejable. En tales casos, existe un grave riesgo de que el proceso se bloquee, incluso en temas en los que los grupos de interés no estaban inicialmente invitados a participar. Antes de iniciar el proceso de participación de los grupos de interés, tenga en cuenta, entre otros, los siguientes puntos clave:
- Los distintos grupos de interés hablan idiomas distintos: en términos de la PEM, los distintos grupos de interés tienen visiones diferentes de sus necesidades espaciales que no son necesariamente fácilmente comprensibles, valoradas o tomadas en serio por otros grupos de interés o por las autoridades competentes;
- Sea claro sobre el tipo de participación previsto para los grupos de interés y sobre qué resultados que deben lograrse: en el caso de temas sensibles, podría resultar beneficioso, antes de iniciar el proceso «oficial» de participación de los grupos de interés, consultar primero a un grupo clave de personas para evaluar las percepciones y opiniones sobre su propuesta. Esto le permitirá conocer quién apoyará y quién se opondrá a las acciones propuestas y también por qué motivos;
- Moderadores profesionales: con bastante frecuencia, las iniciativas de participación de los grupos de interés están en peligro directamente desde el principio porque el moderador de las reuniones/reuniones de los grupos de interés tiene puntos de vista sesgados sobre la PEM (o se considera que lo tiene) debido a sus propios intereses. Especialmente en el caso de temas sensibles o importantes, puede ser necesario contratar a moderadores profesionales para dirigir las reuniones de participación de los grupos de interés;
- Una fortaleza clave de la PEM es su «poder visual»: las personas, especialmente el público general y los grupos de interés que no están familiarizados con cuestiones y puntos de vista distintos de los suyos propios, podrán entender mejor el alcance de las acciones, decisiones o ideas de gestión si se introducen visualmente en forma de mapas en lugar de en texto corrido; y
- Liderazgo: desde el inicio del proceso debe quedar claro quién es exactamente el responsable y quién tomará las decisiones finales en cuanto a planificación espacial dentro de la zona de gestión marina.
Adaptado de: Bouamrame, M. (2006)
Buenas prácticas para involucrar a los grupos de interés
No existe ninguna buena práctica para involucrar a los grupos de interés que funcione en todas o en la mayoría de las iniciativas de PEM. La participación de los grupos de interés debe adaptarse a los países, sociedades, culturas, tradiciones y contextos políticos individuales. Lo que funciona en Canadá no funcionará en Vietnam o Sudáfrica. En Estados Unidos, especialmente a nivel estatal, los grupos de interés esperan participar activamente durante todo el proceso de PEM, y así ha sido el caso en Massachusetts, Rhode Island y Washington. En otros países, especialmente en Europa occidental, los grupos de interés suelen participar menos y esperan que el gobierno haga su trabajo de elaborar y ejecutar planes sin la participación activa de los grupos de interés.
La transparencia y la apertura suelen ser principios clave para el éxito de la PEM. Sin embargo, con demasiada frecuencia los grupos de interés y el público general no participan en el proceso hasta que los planes están desarrollados. Casi todos los planes de PEM afirman que han involucrado a los grupos de interés, pero no miden ni documentan la eficacia del compromiso de los grupos de interés ni la satisfacción de estos con el proceso. Rara vez se documenta la forma en que se selecciona a los grupos de interés para participar en la PEM – Suecia es una excepción.
Varios investigadores han manifestado su preocupación por la calidad de las decisiones que derivan de los procesos de participación de los grupos de interés. Algunos afirman que los interesados hacen un uso inadecuado de la información científica y están demasiado dispuestos a sacrificar la calidad técnica por conveniencia política. Sin embargo, en general existen pruebas sólidas de que los grupos de interés mejoran las decisiones sobre el statu quo, aportando nueva información, ideas y análisis, y tienen un acceso adecuado a los recursos técnicos y científicos. Por ejemplo, la Directiva de la UE sobre la PEM alienta a «grupos de interés pertinentes a compartir información». Los datos indican que los procesos de grupos de interés más intensivos son los que tienen más probabilidades de dar lugar a decisiones de mayor calidad (Beierle 2002).
No son solo los científicos los que tienen la clave para conseguir buenos resultados en la PEM, ya sean metas de conservación marina, desarrollo económico o crecimiento azul. Sin la cooperación de los grupos de interés no alcanzaremos el éxito, independientemente de lo que nos digan la ciencia y los datos. La cooperación y el entendimiento mutuo no se logran fácilmente, pero son esenciales para alcanzar la meta general del desarrollo sostenible (Eikeset y cols. 2017).
Referencias útiles:
Gopnik, Morgan, Clare Fieseler, and Larry Crowder, 2011. Stakeholder Participation in Coastal and Marine Spatial Planning. Nicholas Institute. NI PR S-1. Durham, NC: Duke University. Available at:
https://nicholasinstitute.duke.edu/sites/default/files/publications/stakeholderprimerfull.pdf
NOAA Coastal Services Centre, 2007. Introduction to Stakeholder Participation. Charleston, SC: Coastal Services Centre. 15 p. Available at:
https://coast.noaa.gov/digitalcoast/publications/stakeholder
Pomeroy, Robert, and Fanny Douvere, 2008. The engagement of stakeholders in the marine spatial planning process. Marine Policy 32. 816-822.
The Consensus Building Institute and The Massachusetts Ocean Partnership, 2009. Stakeholder Participation in Massachusetts Ocean Management Planning: Observations on the Plan Development Stage. Available here.
«Planificación espacial marina: una guía paso a paso hacia la gestión ecosistémica» de la COI-UNESCO ofrece una guía de 10 pasos sobre cómo conseguir un plan espacial marino iniciado en su región.
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