Paso 2. Financiación del plan

«El dinero no lo es todo, siempre y cuando tengas suficiente».

– Malcolm Forbes, 1919-1990, empresario americano

¿Qué debe conseguirse en este paso?

Un plan financiero que:

  • calcule el coste de cada una de las actividades de la PEM; e
  • identifique medios alternativos para financiar las actividades de la PEM

Introducción

Una planificación espacial marina (PEM) no es posible sin los recursos económicos adecuados. Si bien la PEM es intrínsecamente una responsabilidad gubernamental, se plantea un problema común cuando puede que haya fondos para actividades como la investigación, pero no para otras actividades de la PEM como la planificación.

La mayoría de los gobiernos que se embarcan en la PEM tienen que depender de asignaciones directas a sus presupuestos procedentes de la recaudación fiscal general. A menudo a las agencias se les otorgan responsabilidades para realizar actividades de PEM sin recibir fondos adicionales, lo que se denomina «mandatos sin financiación». A veces será necesaria la reprogramación de recursos dentro de las agencias o entre varias agencias gubernamentales, aunque normalmente será un proceso difícil, en el mejor de los casos.

Sin embargo, existen otros mecanismos de financiación disponibles que pueden generar aumentos sustanciales en la financiación para la PEM. La financiación alternativa puede incluir, por ejemplo, subvenciones y donaciones procedentes de organizaciones internacionales y multinacionales, subvenciones de fundaciones, asociaciones con organizaciones no gubernamentales, fondos del sector privado y tasas de usuario, entre otros.

Cada uno de estos mecanismos financieros alternativos tiene sus pros y sus contras. En algunos casos, puede que no siempre sea efectivo elegir un mecanismo financiero en particular por una serie de motivos. Por ello, la obtención de apoyo financiero implica dos tareas:

  • Identificar posibles mecanismos de financiación alternativos para las tareas de la PEM; y
  • Definir la viabilidad de mecanismos de financiación alternativos.

TAREA 1. IDENTIFICAR MECANISMOS DE FINANCIACIÓN ALTERNATIVOS

La tarea de identificar mecanismos de financiación alternativos está estrechamente relacionada con la selección de los objetivos y metas de la PEM. La forma de seleccionar metas y objetivos se describe en el Paso 3, Organización del proceso de PEM. Es bueno que tenga en cuenta que es muy probable que deba acometer la tarea de identificar sus mecanismos de financiación conjuntamente con la tarea de establecer metas y objetivos.

Cuando los ingresos públicos no son suficientes para desarrollar la PEM, existen varias formas alternativas de atraer recursos financieros. La siguiente tabla presenta una lista de posibles mecanismos de financiación alternativos.

Una estrategia de financiación sostenible para la PEM debe adaptarse a las condiciones financieras, jurídicas, administrativas, sociales y políticas específicas de un determinado lugar o país. Muchos de los mecanismos de financiación que figuran en la tabla requieren que los usuarios de los recursos marinos paguen por su uso, sean o no consumidores. Esto pone en entredicho las ideas tradicionales de que los recursos marinos son materias primas públicas gratuitas, y en su lugar exige a los usuarios de bienes y servicios marinos que paguen por esas prestaciones. En su nueva legislación sobre PEM, por ejemplo, China ha introducido el concepto de sistema de tasas para usuarios (véase el recuadro a continuación).

EJEMPLOS DE MECANISMOS PARA FINANCIAR LAS ACTIVIDADES DE PEM

Adaptado de: Spergel y Moye, 2004.

El alcance y el diseño de cada mecanismo de financiación debe basarse en las actividades de la PEM y en las acciones de gestión que se estén llevando a cabo en cada caso. Ciertos mecanismos de financiación pueden ser adecuados para conseguir un tipo de objetivo, pero menos eficaces para lograr otros. Por ejemplo, los ingresos recaudados en el sector pesquero pueden servir para financiar la gestión directa de recursos de especies específicas, mientras que la entrada al parque y las tasas de usuario pueden ser más adecuadas para financiar zonas marinas protegidas. Dado el carácter interrelacionado del ecosistema marino, un programa de financiación debe obtener ingresos de diversas fuentes para cubrir una gama de actividades de la PEM.

El sistema de tasas de usuario según la legislación china sobre la PEM

La Ley china sobre la gestión del uso marino, que entró en vigor en 2002, identifica tres principios, entre ellos: a) el derecho al sistema de autorización del uso marino; b) un sistema de zonificación funcional marino; y c) un sistema de tasas de usuario. El sistema de tasas de usuario exige que cualquier entidad o persona que utilice el mar pague una tasa de conformidad con la normativa del Consejo de Estado. La legislación establece que el mar es un activo público y que todas las entidades y personas que pretendan utilizar el mar para llevar a cabo labores de producción y otras actividades económicas deben pagar por su uso. De acuerdo con la ley, el setenta por ciento de las tasas cobradas por el uso marino irá al gobierno provincial, y el treinta por ciento irá directamente al Estado en concepto de ingresos para el desarrollo, la protección y la gestión del mar. China recaudó más de 67 100 millones de RMB (unos 10 400 millones de dólares estadounidenses) en tasas de usuario en los diez años comprendidos entre 2005 y 2014.

Adaptado de Li, 2006; cifras de tasas de usuario del Bulletin of Sea Use Management, Gobierno chino.

Cobrar a los buques por transitar el Parque Marino de la Gran Barrera de Coral

La Fundación Gran Barrera de Coral financia investigaciones destinadas a proteger y preservar la Gran Barrera de Coral, en especial en términos de cambio climático. La Fundación, en alianza con otros socios de la industria, se ha unido a grupos de inversión para desarrollar un flujo de ingresos que está basado en los usuarios directos e indirectos del arrecife. Este modelo, en parte, permitiría al gobierno federal cobrar a los buques comerciales que transitan por el arrecife. Entre 7 500 y 10 000 buques transitan por el arrecife anualmente; eludirlo, supondría dos días más de viaje. El precio propuesto a pagar por atravesar el arrecife es de 1 000 AUSD.

Intercambio de deuda por naturaleza en las Seychelles

En febrero de 2016, el gobierno de las Seychelles pagó a acreedores para recomprar alrededor de 30 millones de dólares de su deuda nacional gracias a un préstamo concedido por el Fideicomiso para la Conservación y Adaptación Climática de las Seychelles (SeyCCAT), que estaba financiado a su vez por una subvención y un préstamo de The Nature Conservancy y otros donantes.

La reestructuración de la deuda utiliza una combinación de capital de inversión y subvenciones para proteger y reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas marinos y costeros de las Seychelles. También proporciona a las Seychelles una innovadora herramienta financiera que le permite reestructurar su deuda y lograr que su gobierno nacional libere flujos de capital y los destine a actividades de adaptación al cambio climático y conservación marina que beneficien a sus industrias pesqueras y turísticas y, en última instancia, a la subsistencia de sus ciudadanos.

La política de economía azul y su hoja de ruta en las Seychelles también fomenta nuevas ambiciones nacionales. Por ejemplo, se lanzó en 2018 un Blue Bond por valor de 15 millones de dólares con el apoyo del Banco Mundial y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) para destinar los ingresos a capitalizar el Blue Grants Fund del SeyCCAT y un Blue Investment Fund del Banco de desarrollo de Seychelles. Estos fondos de impacto se utilizarán específicamente para promover el uso sostenible ampliado de las ZMP, mejorar la gobernanza de la pesca prioritaria y fomentar el desarrollo sostenible de la economía azul.

The Nature Conservancy lidera actualmente la creación de un plan espacial marino para la totalidad de los 1,37 millones de kilómetros cuadrados que abarcan la zona económica exclusiva de las Seychelles. El plan marino, una vez completado, garantizará que en el futuro el desarrollo se aleje de las zonas prioritarias de mayor biodiversidad y que cualquier inversión futura en conservación marina ofrezca el máximo rendimiento sobre la inversión.

Otras naciones insulares como Palau, las Islas Marshall, Granada y Jamaica han expresado su interés en buscar modelos similares para ayudar a proteger sus economías, gestionar las zonas marinas y aumentar su resiliencia climática.

TAREA 2. DEFINIR LA VIABILIDAD DE MECANISMOS DE FINANCIACIÓN ALTERNATIVOS

En función de su contexto, no todos los tipos de mecanismos de financiación alternativos serán igualmente viables. Para elegir qué mecanismo o mecanismos de financiación utilizar debe tener en cuenta una serie de consideraciones, entre ellas:

Consideraciones financieras:

  • ¿Cuánto dinero se necesitará realmente al año (durante el plazo del plan) para apoyar las actividades de previstas de la PEM?
  • ¿Cuántos ingresos pueden generar cada año los nuevos mecanismos de financiación, por ejemplo, pagos de usuarios o tasas de permisos?
  • ¿Compensarán los ingresos generados el coste que supone establecer el nuevo sistema de tasas de usuario?
  • ¿Cómo puede afectar un flujo de ingresos altamente variable a las actividades de la PEM que el o los mecanismos financieros pretenden apoyar?
  • ¿Qué otras fuentes de fondos pueden estar disponibles, ya sea a largo plazo o una sola vez?

Consideraciones legales:

  • ¿Pueden establecerse los mecanismos de financiación propuestos con arreglo al régimen jurídico vigente? Algunos sistemas jurídicos no reconocen conceptos como los derechos de desarrollo. En otros sistemas jurídicos puede existir una prohibición constitucional que no permita asignar ingresos o tasas fiscales para fines específicos como la PEM.
  • ¿Será necesario desarrollar una nueva legislación para establecer el mecanismo de financiación propuesto? ¿Cómo de difícil y cuánto tiempo llevará la aprobación de dicha legislación?
  • ¿Podría establecerse el nuevo mecanismo de financiación con arreglo a la legislación actual simplemente emitiendo una orden administrativa o ejecutiva?

Consideraciones administrativas:

  • ¿Cuánto dinero se necesitará realmente al año (durante el plazo del plan) para apoyar las actividades de previstas de la PEM?
  • ¿Cómo de difícil será diseñar, administrar, aplicar, recaudar o ejecutar un tipo específico de tasa de usuario o de sistema de cuotas comerciales?
  • ¿Será su administración demasiado complicada o costosa?
  • ¿Hay suficientes personas cualificadas para administrar y aplicar el sistema? (En caso negativo, ¿cómo de difícil será formar a suficientes personas?)
  • ¿Dependerá la aplicación del sistema específico de tasas o cuotas demasiado de la discreción de funcionarios individuales y posiblemente esto suponga demasiadas oportunidades de corrupción?
  • ¿Pueden diseñarse salvaguardas para limitar problemas potenciales?
  • ¿Cómo de difícil será recoger, verificar y conservar los datos sobre los que se basa un sistema comercial o de tasas de usuario en concreto? Por ejemplo, ¿cómo de difícil será llevar un registro de la cantidad de peces capturados al día o al mes por parte de personas físicas, comunidades o buques pesqueros comerciales concretos?

Consideraciones sociales:

  • ¿Qué consecuencias sociales tendrá el hecho de aplicar un sistema concreto de generación de ingresos para la PEM?
  • ¿Quién pagará? ¿Hay voluntad y capacidad para pagar?
  • ¿Se percibirá el nuevo mecanismo de financiación como equitativo y legítimo?

Consideraciones políticas:

  • ¿Se dispone de apoyo gubernamental para introducir un nuevo mecanismo de financiamiento?
  • ¿Se puede confiar en el gobierno para que invierta los nuevos ingresos exclusivamente en los fines previstos, o es muy probable que el dinero se destine a fines distintos de la PEM?
  • ¿Se puede hacer un seguimiento del mecanismo de financiación y de la gestión de los fondos que esté garantizado por los tribunales, los medios de comunicación, los grupos de «vigilantes» de organizaciones no gubernamentales, determinados grupos de usuarios, una junta directiva independiente o un organismo internacional?

Consideraciones medioambientales:

  • ¿Cuál será el impacto medioambiental de aplicar un mecanismo de financiación nuevo? Por ejemplo, en el caso de los mecanismos basados en el turismo, ¿el deseo de aumentar los ingresos procedentes del turismo puede comprometer los otros objetivos o crear un exceso del aforo de la zona marina comprometerá?

Para más información, véase Spergel y Moye, 2004.

¡RECUERDE!

La clave del éxito es disponer de varias fuentes de ingresos y no depender de un único mecanismo de financiación en concreto para obtener toda la financiación necesaria para respaldar las actividades de la PEM en una zona en concreto. Siempre pueden darse acontecimientos imprevistos o cambios en las circunstancias que hagan que una fuente de financiamiento particular disminuya o desaparezca durante un período de tiempo.

¡CONSEJO!

Hacer obligatorios los mecanismos financieros a través de la legislación es beneficioso. Le permite aplicar la financiación y garantiza que el proceso de PEM no corre peligro por falta de financiación. Por ejemplo, en Estados Unidos la planificación espacial marina se autoriza mediante una Orden ejecutiva del Presidente, en lugar de con una ley aprobada por el Congreso de Estados Unidos. En consecuencia, la financiación federal para la PEM no la autoriza el Congreso de Estados Unidos. La PEM en las regiones del noreste y del Atlántico medio ha avanzado únicamente gracias a los fondos no federales de la Fundación Gordon y Betty Moore.

Buenas prácticas para financiar la PEM

Casi todos los países que participan en la PEM confían en los ingresos generales del gobierno para financiar las actividades de planificación y puesta en marcha. Las iniciativas de la PEM tienen que competir con otros programas públicos y prioridades de recursos y, en consecuencia, a menudo cuentan con recursos financieros inadecuados con los que trabajar, tanto a corto como a largo plazo.

Un ejemplo de buenas prácticas en la financiación de la PEM sobre una base continua es el sistema de cobro de tasas a los usuarios en China, autorizado en virtud de su Ley nacional de gestión del uso marino de 2001 (descrita anteriormente). En los Estados Unidos, las fundaciones privadas, como la Fundación Gordon y Betty Moore, se hacen cargo de más de la mitad del coste de las actividades de la PEM a nivel nacional (del noreste y medio del Atlántico) y estatal (Massachusetts y California). Del mismo modo, la Asociación del Plan Marino para la Costa del Pacífico Norte (MaPP, por sus siglas en inglés) se financia principalmente a través de fondos de fundaciones privadas.

Más recientemente, el Ministerio de medio ambiente alemán a través de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) ha financiado una iniciativa para crear un plan espacial marino ecosistémico para el gran ecosistema marino de la corriente de Benguela, así como planes a nivel nacional en Angola, Namibia y Sudáfrica.

En 2016, el The Nature Conservancy de Seychelles, en colaboración con el gobierno nacional y el Club de París (un grupo internacional de alivio de la deuda), negoció la conversión de una parte de la deuda externa de la nación en una inversión de 22 millones de dólares americanos para actividades de conservación marina ampliadas, incluida la PEM. El gobierno ha creado un Fideicomiso para la Conservación y Adaptación Climática de las Seychelles (SeyCCAT), que ha comprado la deuda con un préstamo del TNC. SeyCCAT gestionará la dotación y velará por el cumplimiento de los términos del acuerdo de condonación de la deuda. Después de 20 años, se espera que la dotación se capitalice en su totalidad en cerca de 10 millones de dólares estadounidenses y suponga cerca de 600 000 dólares estadounidenses al año para financiar actividades continuadas de conservación marina y de adaptación al clima. La Fundación DiCaprio también aportó 1 millón de dólares estadounidenses al intercambio de deuda.

Referencias útiles:

Li, H., 2006. The impacts and implications of the legal framework for sea use planning and management in China. Ocean and Coastal Management. 49. 717-726. Available at:
https://www.researchgate.net/publication/222749000_The_impacts_and_implications_of_the_legal_framework_for_sea_use_planning_and_management_in_China

Spergel, B. and Moye, M. 2004. Financing Marine Conservation: a menu of options. Washington, DC: World Wildlife Fund/Centre for Conservation Finance. 74 p. Available at:
https://www.panda.org/downloads/marine/fmcnewfinal.pdf

Yang, L., Ping, W., Linglong, C., Yongjian, L., and Lei, C., 2016. Studies on charges for sea area utilisation management and its effect on the sustainable development of marine economy in Guangdong province, China. Sustainability. 8, 116. Available at:
https://www.mdpi.com/2071-1050/8/2/116

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