«La autoridad y el poder son dos cosas diferentes; el poder es la fuerza mediante la cual se puede obligar a otro a obedecer.
La autoridad es el derecho de dirigir y mandar, de ser oído u obedecido por otro».
– Jacques Maritain, 1882-1973, filósofo francés
¿Qué debe conseguirse en este paso?
Una lista preliminar de los problemas específicos que usted desea resolver a través de la planificación espacial marina (PEM) y una decisión sobre qué tipo de autoridad necesita o ya tiene para desarrollar y poner en práctica la PEM.
Introducción
Una vez tomada la decisión de iniciar una PEM en su región marina, debe tener en cuenta dos puntos antes de comenzar:
- Definir claramente por qué desea desarrollar la PEM. Esto le permitirá mantener el rumbo durante todo el proceso; y
- Concretar si cuenta con la autoridad adecuada para desarrollar y poner en práctica la PEM. De lo contrario, si la puesta en marcha no puede llevarse a cabo, sus esfuerzos podrían ser en vano.
TAREA 1. IDENTIFICAR POR QUÉ NECESITA UNA PLANIFICACIÓN ESPACIAL MARINA
La mejor manera de comenzar una PEM es establecer por qué la necesita. ¿Tiene (o prevé) usos incompatibles o usos que afecten negativamente a zonas naturales importantes? De no ser así, es posible que no necesite una PEM. ¿Está buscando usos compatibles para poder identificar áreas de usos múltiples? ¿Hay hábitats importantes amenazados por nuevas propuestas de desarrollo? La mayoría de los países que se han embarcado con éxito en la PEM lo han hecho porque tenían la necesidad de abordar conflictos o problemas específicos, existentes o previstos. Estos asuntos pueden tener que ver con el desarrollo económico, como por ejemplo, dónde permitir la instalación de nuevas plantas de energía renovable en alta mar o instalaciones de acuicultura, o con la conservación del medio ambiente, como por ejemplo, qué áreas de importancia biológica y ecológica deben protegerse. Así, Bélgica y Alemania iniciaron la PEM tras plantearse la ubicación de nuevas plantas de energía eólica marina. Se consideró que la PEM era una forma de facilitar la toma de decisiones adaptativas en respuesta a posibles conflictos sobre la seguridad del transporte marítimo y la protección de caladeros y zonas naturales importantes. En la década de los 60 y principios de los 70, la PEM surgió en Australia como consecuencia de la preocupación pública de que la extracción de petróleo y la minería de piedra caliza pudieran entrar en conflicto con la protección de la Gran Barrera de Coral. A día de hoy, en Sudáfrica y Namibia los posibles conflictos entre la minería de fosfato y la pesca en alta mar han suscitado cierto interés en la PEM.
El hecho de especificar qué problemas o conflictos desea abordar a través de la PEM, le permitirá concentrar sus esfuerzos a lo largo del proceso. En caso contrario, puede usted correr el riesgo de perder de vista por qué decidió implicarse en el proceso en un principio. Este también constituye el primer paso para seleccionar las metas y los objetivos de la PEM (según se analiza en el Paso 3, Organización del proceso de PEM).
En el recuadro de la sección «Acerca de esta guía» se incluye un listado de problemas que puede ayudarle a definir con mayor claridad por qué desea desarrollar una PEM. Algunos países están recurriendo a la PEM de un modo que va más allá de la mera resolución de conflictos o problemas concretos. El Reino Unido, por ejemplo, ha creado un marco jurídico totalmente nuevo que agilizará las políticas y los procedimientos de concesión de licencias que afectan al medio marino. En consecuencia, está cambiando el curso de cómo se gestionan las zonas marinas del Reino Unido en su conjunto.
¡RECUERDE!
Los lugares marinos que a día de hoy no presentan ningún problema o conflicto visible, pueden estar en una situación muy diferente en diez o veinte años. Anticípese a los conflictos potenciales y abórdelos antes de que se conviertan en problemas. Para obtener más información sobre cómo proyectar tendencias para anticipar conflictos y desarrollar escenarios espaciales, visite el Paso 6, Análisis de las condiciones futuras.
¡CONSEJO!
Por lo general, es muy difícil obtener el apoyo necesario de políticos y altos cargos para ideas abstractas o causas a largo plazo (independientemente de lo buenas que sean) si no pueden relacionarlas o comunicarlas con éxito a sus votantes. Lo mismo pasa con la PEM. Por lo tanto, para conseguir que los políticos apoyen la PEM, asegúrese de especificar los problemas detectados y de explicar lo más claramente posible cómo puede ayudar la PEM a resolverlos.
TAREA 2. ESTABLECER LA AUTORIDAD ADECUADA PARA LA PLANIFICACIÓN ESPACIAL MARINA
Una segunda consideración se refiere al tipo de autoridad que usted necesita para llevar a cabo la PEM. Si bien la planificación sin puesta en marcha es estéril, la puesta en marcha sin planificación es un fracaso asegurado. Por lo tanto, el desarrollo de la PEM requiere dos tipos de autoridad:
- Autoridad para planificar la PEM; y
- Autoridad para ponerla en práctica
Ambos tipos de autoridad son igualmente importantes. Si bien podrían combinarse en una única organización, en la mayoría de las iniciativas de PEM en todo el mundo, normalmente se establece una nueva autoridad para la PEM, mientras que su puesta en marcha corre a cargo de autoridades e instituciones existentes.
Acción 1. Autoridad para planificar la planificación espacial marina
El aspecto más importante a la hora de crear la autoridad encargada de planificar la PEM es asegurarse de que su producto (seguramente un plan de gestión espacial marina) puede ponerse en práctica. En distintos países se han seguido distintas vías para establecer la autoridad encargada de realizar la PEM y para garantizar un resultado que puede ponerse en práctica.
Una forma de establecer autoridad para planificar la PEM es mediante la creación de nueva legislación. El Reino Unido, por ejemplo, optó por crear una nueva legislación para establecer autoridad para la PEM. A través de este enfoque, el país ha creado una nueva organización una Organización de Gestión Marina para el desarrollo específico de planes espaciales marinos. En la década de los 70 se adoptó un enfoque similar en Australia, cuando a partir de una nueva legislación se creó la Autoridad del Parque Marino de la Gran Barrera de Coral para el desarrollo de sus primeros planes de zonificación. En 2008, la Mancomunidad de Massachusetts (Estados Unidos) desarrolló una nueva Ley de océanos en la que actualmente se establece la autoridad para la PEM. En estos tres ejemplos, el estatus legal de los productos de al PEM se deriva de nueva legislación.
Ventajas/desventajas potenciales del desarrollo de nueva legislación para la PEM
Ventajas potenciales de desarrollar nueva legislación para la PEM
- Autoridad clara: la formulación de una nueva legislación puede proporcionar una autoridad/mandato claro e incondicional para la PEM;
- Aplicación incondicional: permite «empezar de cero» evitando enredarse en la legislación existente y en los mecanismos institucionales que la acompañan y que podrían poner en peligro el resultado satisfactorio de la PEM;
- Liderazgo claro: una nueva legislación relativa a la PEM puede establecer un liderazgo claro y organizado de manera que se pueda responder a los múltiples objetivos; y
- Continuidad: una autoridad y un liderazgo claros en la PEM permiten que las instituciones asuman las funciones y responsabilidades apropiadas, garantizando así el funcionamiento eficiente cuando el apoyo de defensores de alto perfil pase a ser menos evidente con el tiempo.
Posibles desventajas de desarrollar nueva legislación para la PEM
- Consumo de tiempo: la creación de nueva legislación lleva mucho tiempo. Por ejemplo, el Reino Unido tardó cinco años en poner en marcha su Ley de acceso marítimo y costero. Mientras tanto, nada cambia;
- Inflexible: si no se elabora una nueva legislación que fomente un resultado de objetivos múltiples (sea lo que sea que esto pueda significar para su zona), puede llegar a ser un instrumento muy inflexible. En muchos casos, será muy difícil renegociar elementos clave de la nueva legislación, especialmente si se ha desarrollado recientemente;
- Resultados no deseados: La legislación no tiene por qué ofrecer necesariamente el resultado deseado. Incluso la mejor legislación prevista puede llegar a estar muy lejos de las metas que se propusieron originalmente;
- Menor apoyo político: dado que la mayoría de las iniciativas para formular legislación nueva requieren un tiempo considerable, es posible que estas no puedan llevarse a cabo dentro del plazo de un mandato político o gobierno (que normalmente dura solo cuatro o cinco años). En consecuencia, la mayoría de los políticos y/o funcionarios de alto nivel serán reacios a prestar su apoyo a la PEM a menos que se les demuestre que, como mínimo, se obtendrán algunos resultados durante su mandato o gobierno. El político, juzgado por el votante, a menudo se ve obligado a comprometer la visión a largo plazo a favor de logros más visibles a corto plazo.
Otra forma de establecer la autoridad para la PEM es desviarse de la legislación existente, ya sea reinterpretándola o modificándola ligeramente para proporcionar una base para la PEM. La legislación existente (como la normativa sobre la gestión integral de zonas costeras, las leyes sobre la explotación y exploración del mar territorial o la zona económica exclusiva, o sobre la protección del medio marino) puede interpretarse o modificarse ligeramente para establecer autoridad para la PEM.
En los Países Bajos, por ejemplo, la PEM se ha desarrollado a través de un «organismo de consulta interministerial para el mar del Norte» compuesto por representantes de todos los ministerios pertinentes, como el ministerio de defensa, el de transporte, el de obras públicas y gestión del agua, el de asuntos económicos y el de medio ambiente. Tanto la autoridad para el desarrollo de la PEM como la aplicabilidad de los resultados de la PEM se derivan de la Ley de planificación espacial de 1965, que se amplió a la zona económica exclusiva en 2008. Esta Ley no establece requisitos específicos para la PEM, pero puede interpretarse de forma que otorgue autoridad para ello. Con la nueva «Ley del agua» integral, los ministerios están legalmente obligados a tomar decisiones de planificación espacial de acuerdo con el plan de la PEM.
Noruega adoptó un enfoque parecido; en este caso la PEM se ha desarrollado a través de un comité directivo gubernamental compuesto por todos los ministerios pertinentes y presidido por el Ministerio de medio ambiente. La autoridad para la planificación de la PEM atribuida al comité directivo y el estatus legal de sus resultados se derivan de la Ley de recursos marinos de Noruega, que sustituye a la anterior Ley de pesca marina. En este caso tampoco se establecieron requisitos específicos la para PEM, pero la Ley se formuló de manera que sirviera de base para la PEM.
La Ley de China de 2001 sobre la gestión de los usos del mar establece la autoridad para la «zonificación funcional marina». Esta ley también autoriza un sistema de tasas de usuario, que exige que cualquier entidad o persona que utilice el mar pague una tasa de conformidad con la normativa del Consejo de Estado. Este sistema establece que todas las entidades y personas que pretendan utilizar el mar para llevar a cabo labores de producción y otras actividades económicas deben pagar por su uso.
Reinterpretar la legislación existente a favor de la PEM a menudo requerirá una gran voluntad política e interinstitucional para conseguir resultados positivos. En algunos casos, tal vez pueda considerar la idea de establecer ciertos incentivos, como contribuciones económicas, educación y concienciación, etc., para animar a todas las administraciones esenciales a participar en el proceso.
Una tercera forma posible de establecer autoridad para la PEM es añadirla en disposiciones de leyes ya en vigor o que se está considerando desarrollar en un futuro próximo. En algunos países, ya se está desarrollando normativa para regular las nuevas infraestructuras offshore, como las instalaciones de energías renovables y la acuicultura. Incorporar disposiciones que impriman un carácter obligatorio a la PEM, por ejemplo, cuando se concedan licencias o permisos para nuevas infraestructuras offshore, podría ser una forma de establecer autoridad. Si usted decide adoptar este enfoque, es importante que busque situaciones en las que todos salgan ganando: ¿qué ganan, por ejemplo, los demás sectores para los que se ha redactado la normativa si se añaden disposiciones sobre la PEM? Intente también tener un conocimiento claro de las limitaciones que suponen las disposiciones, ¿en qué casos será obligatoria la PEM? ¿Cuáles son las herramientas de ejecución disponibles?
¡CONSEJO!
Puede ser útil consultar a un experto independiente para que revise la legislación en vigor en términos de autoridad potencial para la PEM. Si lo hace, debe buscar una interpretación que sea completamente imparcial y que no pueda estar influenciada por el apoyo o falta de apoyo de alguien para el desarrollo y la puesta en marcha de la PEM.
Directiva de la Unión Europea por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo
En julio de 2014, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptaron una normativa con el fin de crear un marco común para la ordenación del espacio marítimo en los 23 países de la Unión Europea que tienen costa. Aunque cada país de la UE tendrá libertad para planificar sus propias actividades marítimas, la planificación local, regional y nacional en mares compartidos se hace más compatible mediante una serie de requisitos comunes mínimos especificados en la Directiva (véase Documentos clave de la PEM).
La «planificación espacial marítima» es el proceso mediante el cual las autoridades del Estado miembro correspondiente analizan y organizan actividades humanas en zonas marinas para conseguir objetivos ecológicos, económicos y sociales. A través de sus planes espaciales marinos, los Estados miembros deberían contribuir al desarrollo sostenible de los sectores energéticos en el mar, del transporte marítimo y de los sectores de la pesca y de la acuicultura, y a la conservación, protección y mejora del medio ambiente, incluida la resistencia a los efectos del cambio climático. Además, los Estados miembros pueden perseguir otros objetivos como la promoción del turismo sostenible y la extracción sostenible de materias primas.
Por ley, los Estados miembros venían obligados a aplicar leyes, reglamentos y as disposiciones administrativas necesarias para ajustarse a la Directiva antes del 18 de septiembre de 2016. Los planes espaciales marinos deberían establecerse a más tardar el 31 de marzo de 2021.
Consideraciones a tener en cuenta al desarrollar/adaptar
normativa para otorgar autoridad a la PEM
- Especificar el resultado deseado: el objetivo de la PEM es equilibrar las demandas de desarrollo con la necesidad de proteger o conservar el medio marino. No se trata solo de protección medioambiental o de desarrollo económico. La esencia de la PEM consiste en integrar varios sectores e inquietudes. Si no lo especifica, corre el riesgo de acabar teniendo resultados muy diferentes, sesgados hacia uno (o más) sectores o inquietudes en particular, y muy lejos de los resultados integrados que pretendía conseguir inicialmente;
- Principios para el desarrollo de la PEM: Los principios aplicables son fundamentales para un buen proceso de PEM por una serie de motivos. El más importante es que proporcionan a los responsables de la toma de decisiones medios transparentes y defendibles para tomar decisiones difíciles. Asimismo, comunican de manera concreta los objetivos del plan a las entidades reguladas y constituyen la base para que los grupos interesados y las personas físicas participen de manera constructiva (véase también el Paso 3, Organización del proceso de PEM);
- Establecer una fecha límite: la experiencia demuestra que es una buena práctica tener una fecha límite tanto a la hora de desarrollar un proyecto de plan como a la hora de adoptar un plan de PEM final. La legislación de la PEM en el estado de Massachusetts (Estados Unidos), por ejemplo, da dieciocho meses para desarrollar un primer plan. Si bien la mayor parte del equipo de planificación considera que este plazo es muy corto, la realidad es que ha hecho que el proceso de PEM sea muy eficiente a la hora de establecer objetivos, encontrar la mejor manera de lograrlos y especificar con mayor claridad lo que es posible y lo que no a la vista de los recursos y las limitaciones existentes;
- Igualdad de competencias para un resultado con múltiples objetivos: es probable que sus resultados reflejen el tipo de autoridad de la que disponen las instituciones que llevarán a cabo la PEM. Las instituciones que representan a los sectores clave o las principales inquietudes sobre las que usted va a planificar deben tener las mismas competencias en cuanto a la toma de decisiones, el carácter consultivo y asuntos similares, a la hora de desarrollar la PEM;
- Un plazo de adaptación: la PEM es un esfuerzo continuo y no un esfuerzo aislado. Idealmente, la PEM se lleva a cabo de una manera continua y se aplica repetidamente a lo largo del tiempo. Durante el proceso de PEM, los planes pueden adaptarse a las circunstancias cambiantes. La mejor manera de garantizar que la PEM se adapta a lo largo del tiempo es establecer un plazo para ello en la legislación. Holanda, por ejemplo, programó un plazo de cinco años para la adaptación de su Plan de gestión Integrada para el mar del Norte de 2015;
- Disposiciones para la financiación de la PEM: la PEM no puede tener éxito si no se asignan fondos suficientes para ello. El hecho de incluir recursos financieros en la legislación de la PEM puede garantizar que el proceso no se ve amenazado desde el principio debido a la falta de fondos. El estado de Massachusetts (Estados Unidos), por ejemplo, ha establecido un fondo específico, el «Fondo Fideicomiso para los Recursos Oceánicos y Canales Navegables» en su Ley de océanos para proporcionar la financiación necesaria para desarrollar y ejecutar la PEM. El Paso 2, Financiación del plan, ofrece una visión general de las posibles formas de recaudar fondos para el desarrollo de la PEM, algunas de las cuales podrían pasar a ser obligatorias de incorporarse a la legislación.
Es probable que sus resultados reflejen el tipo de autoridad de la que disponen las instituciones que planificarán la PEM. En Alemania, por ejemplo, la Agencia Federal Marítima e Hidrográfica (BSH) tiene autoridad para elaborar proyectos de planes espaciales para las zonas marinas, mientras que otras agencias, incluida la Agencia Federal para la Conservación de la Naturaleza, están invitadas a enviar comentarios que se tendrán debidamente en cuenta durante el proceso de la PEM. De esta manera, cuando la PEM entra en vigor, los reglamentos relativos a las actividades sobre las cuales la BSH tiene autoridad en este plan, tales como navegación, energía eólica marina, oleoductos y cables, tienen estatus legal (y pueden ejecutarse). Las actividades y/o inquietudes de otros sectores (sectores/inquietudes sobre los que la BSH no tiene autoridad), como la pesca y la conservación de la naturaleza, tienen un estatus «meramente informativo» en los planes de la PEM.
Acción 2. Autoridad para poner en práctica la planificación espacial marina
Como ya hemos visto en la parte Conceptos y terminología para la planificación espacial marina, la PEM no sustituye a la gestión de cada sector. Al contrario, su objetivo es proporcionar directrices a los responsables de la toma de decisiones de cada sector, de manera que la suma de todas las decisiones esté orientada hacia una gestión integrada y ecosistémica del océano.
Por lo tanto, en teoría, la autoridad para ejecutar la PEM podría centralizarse en una organización global especialmente diseñada para la PEM. Sin embargo, la experiencia en varios países demuestra que es eficaz dejar la puesta en marcha a las autoridades gestoras existentes responsables de un sector, inquietud o actividad en particular.
En Noruega, por ejemplo, no se ha llevado a cabo ningún cambio en los mecanismos institucionales existentes que aplican la «Gestión Integrada del Medio Marino del mar de Barents y las aguas de las islas Lofoten». La autoridad existente en materia de pesca, por ejemplo, sigue siendo responsable de la gestión pesquera, pero ahora tiene que coordinar sus decisiones con el plan de gestión del mar de Barents. En la mayoría de los demás países en los que se está desarrollando la PEM, incluidos Bélgica, Alemania y Holanda, se está adoptando un enfoque similar.
Otra forma de poner en práctica la PEM es adoptar un enfoque mixto. El Reino Unido, por ejemplo, aplica la PEM en parte a través de la recién creada Organización de Gestión Marina y en parte a través de las autoridades existentes. En este caso, la pesca, la conservación de la naturaleza y otros aspectos de la PEM se llevarán a la práctica a través de esta nueva organización, mientras que las licencias y concesiones para el uso del lecho marino, por ejemplo, seguirán siendo competencia del Crown State.
¡RECUERDE!
Hay muchos motivos por los que puede ser difícil empezar y seguramente encontrará obstáculos en el camino. A continuación incluimos algunos consejos para ayudarle a superarlos:
- Analice el problema:
- ¿Se debe a que los plazos no son realistas y necesitan ajustes?
- ¿Se debe a que no se siente preparado para comenzar o continuar?
- ¿Tal vez necesita pedir ayuda externa?
- ¿Tal vez hay secciones que debería desarrollar alguien que no sea usted?
- Empiece por lo fácil: no tiene que desarrollar la PEM en el orden exacto en el que aparecerá finalmente, así que empiece por las partes con las que se sienta más cómodo;
- No intente hacerlo todo de una vez: en la mayoría de los países no se pueden incluir todos los sectores y actividades ni abordar todos los conflictos y problemas en la primera ronda de la PEM. Recuerde que la PEM debe ser un proceso continuo y adaptativo. ¡Lo que no se haga en el primer plan puede abordarse en la segunda ronda de planificación!
Buenas prácticas para establecer la autoridad para la PEM
Solo unos pocos países cuentan con una legislación específica que establece autoridad para la PEM de manera explícita; la mayoría de los países se basan en legislación existente o en otros mecanismos para emprender y poner en práctica la PEM.
No existe un modelo único de buenas prácticas para establecer la autoridad para la PEM en todos los países, ya que lo que funciona en un país puede no hacerlo en otros. Si bien en algunos países puede requerirse una autoridad formal, como legislación, en otros puede bastar con un acuerdo sencillo e informal entre administraciones ejecutivas o ministerios. Por ejemplo, China aprobó la Ley de gestión del uso marino de 2001, Inglaterra aprobó la Ley de acceso marítimo y costero en 2009, y Sudáfrica la Ley de planificación espacial marina en 2017, y todas ellas establecen autoridad a nivel nacional para desarrollar y ejecutar planes espaciales marinos. La Unión Europea dispone de una Directiva de 2014 por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo que exige que los 23 Estados miembros de la UE que tienen aguas marinas desarrollen planes espaciales marinos antes de 2021.
Por otra parte, en Holanda y Noruega se han desarrollado, puesto en práctica y revisado planes espaciales marinos sin una legislación nacional específica en materia de PEM. Un acuerdo interministerial o interinstitucional entre organismos ejecutivos ha sido lo suficientemente sólido como para sustentar la PEM a lo largo del tiempo en estos países bien gobernados.
Referencias útiles:
China Law of the Management of Sea Use of 2001. Available at:
https://www.npc.gov.cn/englishnpc/Law/2007-12/10/content_1383439.htm.
Marine and Coastal Access Act 2009. Chapter 23 (updated as of 31 March 2015). Available at:
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/23/contents.
Washington State Legislature, 2010. Marine Waters Planning and Management. Chapter 43.372 RCW (Revised Code of Washington). Available at: https://apps.leg.wa.gov/rcw/default.aspx?cite=43.372.
«Planificación espacial marina: una guía paso a paso hacia la gestión ecosistémica» de la COI-UNESCO ofrece una guía de 10 pasos sobre cómo conseguir un plan espacial marino iniciado en su región.
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