«Cuando uso una palabra», dijo Humpty Dumpty, «significa exactamente lo que elijo que signifique, ni más ni menos».

«La cuestión es», dijo Alicia, «si se puede hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes».

– Lewis Carroll, 1832-1898, autor de A través del espejo y lo que Alicia encontró allí, matemático y lógico inglés

¿Qué es la planificación espacial marina?

La planificación espacial marina (PEM) es una manera práctica de crear y establecer una organización más racional del uso del espacio marino y de las interacciones entre estos usos, equilibrar la demanda de desarrollo con la necesidad de proteger los ecosistemas marinos, y alcanzar objetivos sociales y económicos de manera abierta y planificada.


DEFINICIÓN. La planificación espacial marina (PEM) es un proceso público de análisis y asignación de la distribución espacial y temporal de las actividades humanas en zonas marinas con vistas a alcanzar objetivos ecológicos, económicos y sociales que normalmente se especifican por medio de un proceso político.


Es importante recordar que solo podemos planificar y gestionar las actividades humanas en zonas marinas, no los ecosistemas marinos o los componentes de esos ecosistemas. Podemos asignar actividades humanas a zonas marinas específicas por objetivo, por ejemplo, áreas de desarrollo o preservación, o por usos específicos, por ejemplo, parques eólicos, acuicultura marina o extracción de arena y grava.

La PEM no tiene como resultado un plan único o de un solo uso. Funciona a través de un proceso continuo e iterativo que promueve el aprendizaje y la adaptación a lo largo del tiempo. El desarrollo y la puesta en marcha de la PEM comprende una serie de pasos, entre ellos:

  • Determinación de la autoridad competente;
  • Financiación del plan;
  • Organización del proceso de PEM;
  • Participación de las partes interesadas;
  • Análisis de las condiciones existentes;
  • Análisis de las condiciones futuras;
  • Desarollo del plan;
  • Implementación del plan;
  • Monitorización y evaluación de resultados; y
  • Adaptación del plan.

Estos 10 pasos no son simplemente un proceso lineal que pasa secuencialmente de un paso a otro. Hay que incorporar muchos bucles de retroalimentación al proceso. Por ejemplo, los objetivos que se identifican al principio del proceso se modificarán, con toda probabilidad, a medida que vayan identificándose los costes y beneficios de las distintas operaciones de gestión más adelante en el proceso de planificación. Los análisis de las condiciones actuales y futuras también cambiarán a medida que se identifique nueva información y se incorpore al proceso de planificación. La participación de los grupos de interés cambiará a medida que el proceso de planificación vaya desarrollándose a lo largo del tiempo. La planificación es un proceso dinámico y los responsables de planificación deben estar abiertos a adaptarse a los cambios a medida que el proceso evoluciona a lo largo del tiempo.

Una planificación espacial marina integral proporciona un marco integrado para la gestión que sirve de guía pero no reemplaza la planificación de cada sector. Por ejemplo, la PEM puede proporcionar información contextual importante para la gestión de zonas marinas protegidas o para la gestión de la pesca, pero no reemplaza la planificación y la puesta en marcha en esos sectores.

Las secciones a continuación de este sitio web describen el alcance y el contenido de cada uno de los pasos anteriores.

¿Por qué es necesaria la planificación espacial marina?

Muchos países ya designan o zonifican el espacio marino para ciertas actividades humanas como, por ejemplo, el transporte marítimo, la extracción de gas y petróleo, las energías renovables, la acuicultura marina y la eliminación de residuos. Sin embargo, el problema es que, por lo general, esto se hace sector por sector, caso por caso, sin prestar mucha atención a los efectos que tiene sobre otras actividades humanas o sobre el medio marino. En consecuencia, esta situación ha dado lugar a dos tipos principales de conflicto:

  • Conflictos entre usos humanos (conflictos usuario-usuario), por ejemplo entre el transporte marítimo y los parques eólicos marinos; y
  • Conflictos entre usos humanos y el medio marino (conflictos usuario-medio ambiente), por ejemplo, entre el desarrollo de petróleo y gas en alta mar y las zonas marinas de alimentación de mamíferos.

Estos conflictos debilitan la capacidad del océano para proporcionar los servicios ecosistémicos necesarios de los que dependemos todos los humanos y otras formas de vida de la Tierra. Además, ante esta situación, los responsables de la toma de decisiones normalmente solo son capaces de reaccionar ante los acontecimientos, a menudo cuando ya es demasiado tarde, en lugar de tener la opción de planificar y diseñar acciones que permitan conducir a un futuro más deseable para el medio marino.

En cambio, la PEM es un proceso orientado al futuro. Puede ofrecerle una forma de abordar ambos tipos de conflictos y de seleccionar las acciones de gestión apropiadas para mantener y proteger los servicios ecosistémicos necesarios.

¿Por qué son importantes el espacio y el tiempo?

Algunas zonas del océano son más importantes que otras, tanto desde el punto de vista ecológico como económico. Las especies, los hábitats, las poblaciones, los depósitos de petróleo y gas, los depósitos de arena y grava, y los vientos continuos, se distribuyen en distintos lugares y en distintos momentos. Una gestión marina satisfactoria necesita responsables de planificación y gestores que entiendan cómo hay que tratar la diversidad espacial y temporal del mar. Entender estas distribuciones espaciales y temporales y mapearlas constituye una parte importante de la PEM (ver Paso 5, Análisis de las condiciones existentes). La gestión de las actividades humanas para promover los usos compatibles y reducir los conflictos entre usos, así como para reducir los conflictos entre las actividades humanas y la naturaleza, son resultados importantes de la PEM. Estudiar el modo en que estas distribuciones pueden cambiar debido al cambio climático y a otras presiones a largo plazo, por ejemplo, la sobrepesca, en los sistemas marinos es otro paso de la PEM (ver Paso 6, Análisis de las condiciones futuras).

¿Cómo puede afectar la PEM a los productos y servicios de los ecosistemas

Las zonas o los ecosistemas marinos se ven afectados por la actividad humana en términos de demanda de uso de los recursos de la zona para producir los bienes y servicios deseados, como por ejemplo, marisco, transporte marítimo, energía y ocio. Los servicios ecológicos marinos, como la protección contra tormentas, el tratamiento de residuos y la regulación del clima, también se ven afectados por la actividad humana. Las demandas de bienes y servicios que se exige a una zona marina generalmente excede su capacidad para satisfacer todas las demandas a la vez. Los recursos marinos, como los peces y los arrecifes de coral, suelen ser «recursos de propiedad común» con acceso «abierto» o «libre» a los usuarios. El libre acceso a menudo, si no normalmente, da lugar a un uso excesivo del recurso, como la sobrepesca y la degradación o el agotamiento del recurso, por ejemplo, la contaminación marina y la degradación del hábitat. Dado que no todos los productos y servicios de los ecosistemas marinos pueden expresarse en términos monetarios, los mercados libres no pueden llevar a cabo la asignación de tareas. Debe recurrirse a algún proceso público para decidir qué combinación de productos y servicios debe producirse en esa zona marina. Ese proceso es la llamada planificación espacial marina.

¿Cuáles son los beneficios de la PEM?

Desarrollada correctamente, la planificación espacial marina puede acarrear importantes beneficios económicos, sociales y ambientales.

Beneficios ecológicos/ambientales

  • Identificación y protección de zonas sensibles desde el punto de vista ecológico y biológico;
  • Objetivos de biodiversidad incorporados a la planificación y a la toma de decisiones;
  • Identificación y reducción de conflictos entre usos humanos y la naturaleza;
  • Asignación de espacio para la biodiversidad y conservación de la naturaleza;
  • Establecer un contexto para la planificación de una red de zonas marinas protegidas; y
  • Identificación y reducción de los efectos acumulativos de las actividades humanas en los ecosistemas marinos.

Beneficios económicos

  • Mayor garantía de acceso a zonas deseables para nuevas inversiones del sector privado, con frecuencia amortizadas en 20-30 años;
  • Identificación de usos compatibles dentro de la misma zona designada para su desarrollo;
  • Reducción de conflictos entre usos incompatibles;
  • Mejora de la capacidad para planificar actividades humanas nuevas y cambiantes, incluidas las tecnologías emergentes y sus efectos asociados;
  • Mayor seguridad durante la operación de las actividades humanas;
  • Promoción del uso eficiente de los recursos y el espacio; y
  • Optimización y transparencia en los procedimientos de permisos y concesión de licencias.

Beneficios sociales

  • Mejores oportunidades para la participación comunitaria y ciudadana;
  • Identificación del impacto de las decisiones sobre la asignación del espacio marino (por ejemplo, zonas de veda para determinados usos, zonas protegidas) para comunidades y economías en tierra firme (por ejemplo, empleo, distribución de ingresos);
  • Identificación y mayor protección del patrimonio cultural; y
  • Identificación y preservación de los valores sociales y espirituales relacionados con el uso de los océanos (por ejemplo, el océano como espacio abierto).

Beneficios administrativos

  • Mejora de la coherencia y de la compatibilidad de las decisiones normativas;
  • Mejora de la coherencia y de la eficiencia de la recogida, el almacenamiento y la recuperación, el acceso y la puesta en común de información;
  • Mayor rapidez, calidad, rendición de cuentas y transparencia en la toma de decisiones y reducción de los costes reglamentarios; y
  • Mejora de la integración y menor duplicación de esfuerzos y su consiguiente desperdicio de recursos.

¿Qué se consigue con la PEM?

El resultado principal de la PEM es un plan integral de gestión espacial para una zona o un ecosistema de gestión marina. Piense en este plan como una «visión de futuro». El plan establece las prioridades para el uso espacial de la zona y define lo que significan estas prioridades en términos de tiempo y espacio. Especifica las acciones de gestión necesarias para lograr una visión espacial. Normalmente, un plan de gestión espacial marina integral tiene carácter general, tiene un horizonte de 10 a 20 años y refleja las prioridades políticas y sociales de la zona.

La puesta en marcha del plan espacial marino integral a menudo se lleva a cabo mediante mapas de zonificación, reglamentos de zonificación y/o un sistema de permisos o licencias. Las decisiones de permisos adoptadas en sectores individuales (por ejemplo, en el sector pesquero o turístico) deben basarse en los mapas y reglamentos de zonificación y en el plan espacial integral. La relación entre la PEM y la zonificación marina se explica con mayor detalle en el Paso 7, Desarrollo del plan.

¡RECUERDE!

La planificación espacial marina es un proceso que puede afectar a dónde y cuándo se realizan las actividades humanas en espacios marinos. Por lo tanto, cuando vaya a organizar y asignar actividades humanas en el medio marino, debe entender que se necesitarán otras medidas de gestión para tratar las especificaciones de entrada, los procesos y los productos de las actividades humanas.

Planificación y zonificación espacial marina integral

Para entender el poder de la zonificación, debemos entender el plan integral. El plan integral es la culminación de un proceso de planificación que… presenta metas y una visión para el futuro que sirve de guía para la toma de decisiones a escala oficial.

La zonificación es simplemente un método para poner en práctica los objetivos del plan.

Tener un plan integral … garantiza que el pronóstico y la planificación preceden a la zonificación…

El plan integral constituye un seguro de que [la zonificación] presenta una «relación razonable entre el fin buscado por la regulación y los medios utilizados para alcanzar ese fin».

Fuente: Departamento de Estado de Nueva York, 2015
«Zoning and the Comprehensive Plan»

¿Cómo se relaciona la PEM con otros enfoques de planificación costera o marina?

La PEM no sustituye a la planificación de los distintos sectores. Más bien, pretende servir de orientación a una serie de responsables de la toma de decisiones encargados de sectores, actividades o cuestiones concretos, con el fin de que dispongan de los medios necesarios para tomar decisiones con confianza de una manera más global, integrada y complementaria. En muchos sentidos, la PEM es similar a la gestión integrada de las zonas costeras. Por ejemplo, ambas son integrales, estratégicas y participativas, y ambas tienen como objetivo maximizar la compatibilidad entre las actividades humanas y reducir los conflictos tanto entre los usos humanos como entre los usos humanos y la naturaleza.

Cuando la gestión de las zonas costeras se desarrolló por primera vez hace casi 50 años, una definición de «zona costera» fue «zona de la tierra afectada por el mar y la zona de mar afectada por la tierra». Esta definición se interpretó para cubrir la llanura costera hasta el borde de la plataforma continental. Sin embargo, los límites de la gestión de las zonas costeras se han limitado en la mayoría de los países a una estrecha franja de costa situada a un kilómetro o dos de la orilla del mar. Rara vez las fronteras terrestres de la gestión costera incluyen humedales o cuencas costeras. Y es aún más raro que la gestión costera se extienda hasta el mar territorial y más allá de la zona económica exclusiva (véase Alemania a modo de excepción).

Asimismo, la PEM debe estar estrechamente integrada en la gestión de las zonas marinas protegidas (ZMP). Las actividades relativas a los 10 pasos de la PEM son relevantes para la gestión de las ZMP. Claramente, la diferencia entre la PEM y la gestión de las ZMP radica en la formulación de las metas, los objetivos y las acciones de gestión. Incluso en las ZMP de usos múltiples, la prioridad debe centrarse en la protección y no en el equilibrio entre protección y desarrollo. El calendario también es importante, ya que en la mayoría de los casos ya habrá ZMP establecidas en zonas en las que se está iniciando la PEM. En algunos casos, se han emprendido nuevas iniciativas para establecer ZMP en una región marina de manera independiente a las iniciativas de PEM. Esta situación conduce inevitablemente a confusiones y conflictos innecesarios. Cuando sea posible, la integración de estos dos procesos constituye una buena práctica.

La PEM se centra en el uso humano de los espacios y lugares marinos y en las conexiones entre tierra y mar. Es la pieza que falta para conseguir una planificación verdaderamente integrada desde las cuencas costeras hasta los grandes ecosistemas marinos.

¡RECUERDE!

Algunos términos importantes

Gestión ecosistémica: Enfoque integrado de la gestión que tiene en cuenta el ecosistema en su totalidad, incluidos los seres humanos. El objetivo de la gestión ecosistémica es mantener un ecosistema en condiciones saludables, productivas y resistentes, de manera que pueda proporcionar los bienes y servicios que los seres humanos deseamos y necesitamos. La gestión ecosistémica difiere de los enfoques actuales que normalmente se centran en una especie, sector, actividad o cuestión en concreto, en que tiene en cuenta los efectos acumulativos de distintos sectores. En concreto, la gestión ecosistémica:

  • hace hincapié en la protección de la estructura, el funcionamiento y los procesos clave de los ecosistemas;
  • justifica explícitamente la interconexión dentro de los sistemas, reconociendo la importancia de las interacciones entre muchas especies o servicios clave y otras especies no objetivo;
  • reconoce la interconexión entre sistemas, por ejemplo entre aire, tierra y mar;
  • integra perspectivas ecológicas, sociales, económicas e institucionales, reconociendo sus fuertes interdependencias; y
  • se basa en un lugar para centrarse en un ecosistema específico y en la variedad de actividades humanas que le afectan.

Planificación espacial marina: El proceso público para analizar y asignar la distribución espacial y temporal de las actividades humanas en zonas marinas con el fin de alcanzar objetivos ecológicos, económicos y sociales que normalmente se especifican por medio de un proceso político. La PEM debe ser ecosistémica y es un elemento de una gestión más amplia del uso marino.

Zonificación oceánica: Una medida reglamentaria eficaz para poner en práctica planes de gestión espacial marina integrales, normalmente a través de un mapa de zonificación o de mapas y reglamentos de algunas o todas las áreas de una zona de gestión marina.

¡RECUERDE!

Algunos términos importantes

Gestión del uso marino: Al igual que la gestión del uso del suelo en entornos terrestres, la gestión del uso marino:

  • busca el desarrollo sostenible, en lugar de solo la conservación o la protección medioambiental, y al hacerlo contribuye a lograr objetivos sociales y económicos más generales;
  • establece un marco estratégico, integrado y con visión de futuro para todos los usos marinos con vistas a ayudar a lograr un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta objetivos y metas tanto medioambientales como sociales y económicos;
  • aplica un enfoque ecosistémico a la planificación y gestión del desarrollo y a las actividades en el medio marino, protegiendo los procesos ecológicos y la resiliencia general para garantizar que el medio ambiente tiene capacidad para dar soporte a los beneficios sociales y económicos (incluidos los beneficios derivados directamente de los ecosistemas);
  • identifica, protege o, en su caso, recupera o restaura componentes importantes de los ecosistemas marinos, incluidos el patrimonio natural y los recursos de conservación de la naturaleza; y
  • a través de la planificación espacial marina (PEM), analiza y distribuye el espacio de manera que se minimizan los conflictos entre las actividades humanas, así como los conflictos entre las actividades humanas y la naturaleza y, en la medida de lo posible, maximiza las compatibilidades entre usos.

Referencias útiles:

Ehler, Charles, and Fanny Douvere, 2007. Visions for a Sea Change: Report of the First International Workshop on Marine Spatial Planning. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides No. 48. Paris, UNESCO (English). 83 p.