« Il y a une différence entre une planification où l’on suppose que l’on sait vraiment, et une planification que l’on utilise comme guide pour progresser vers la réalisation de certains objectifs. Ainsi, dans ce sens de la planification, nous pouvons reconnaître les incertitudes et les utiliser pour concevoir le plan et l’ajuster au fur et à mesure… »
– Donald N. Michael, 1923-2000, psychologue social américain
Quels sont les résultats attendus de cette étape ?
- Révision et adaptation du plan de gestion de l’espace marin dans le cadre du cycle de gestion continu et sur la base des résultats de l’évaluation (Étape 9 – Évaluation de l’efficacité). Cette étape consistera à examiner les résultats pour modifier les buts, objectifs et actions de gestion s’ils ne vont pas dans le sens des résultats souhaités. Les ressources doivent être réaffectées pour aller de ce qui ne fonctionne pas à ce qui fonctionne ; et
- Identification des informations manquantes essentielles ou des besoins en recherche appliquée susceptibles de réduire les incertitudes dans l’analyse et la prise de décision pour le prochain cycle de planification de l’espace marin.
Qu’est-ce qu’une « approche adaptative » de la gestion ?
Une approche adaptative implique d’explorer des voies alternatives pour atteindre les objectifs de gestion ; de prévoir les résultats de ces voies alternatives sur la base de l’état actuel des connaissances ; de suivre les impacts des actions de gestion pour améliorer les connaissances ; puis d’utiliser les nouveaux résultats pour actualiser les connaissances et ajuster les actions de gestion (Williams et al. 2009). Une approche adaptative fournit un cadre pour prendre les bonnes décisions face à des incertitudes majeures ainsi qu’un processus formel pour réduire les incertitudes afin que les performances de gestion puissent être améliorées au fil du temps.
Les résultats issus du suivi et de l’évaluation doivent servir à adapter les composantes d’un plan de l’espace marin, dont les buts, objectifs et actions de gestion. Par exemple, si une mesure de gestion s’avère inefficace, trop coûteuse à maintenir ou produit des conséquences inattendues, elle doit être modifiée dès que possible ou tout du moins lors du prochain cycle de révision du plan. De même, si un objectif consistant à atteindre 90% des résultats souhaités s’avère trop coûteux, il pourrait être réduit pour atteindre un objectif moins élevé à moindre coût.
DÉFINITION. La gestion adaptative consiste simplement à tirer les enseignements des actions de gestion passées pour améliorer la planification et la gestion futures. C’est l’apprentissage par la pratique.
Gestion adaptative : la politique comme hypothèse, la gestion par l’expérimentation
L’apprentissage n’est pas un sous-produit accidentel des erreurs de politique ou de gestion. Contrairement au système habituel de récompenses et de progrès, qui tend à décourager l’admission des erreurs, dans le cas de la gestion adaptative, les gestionnaires et décideurs considèrent les résultats imprévus comme des occasions d’apprendre et acceptent l’apprentissage comme une part intégrante et précieuse du processus de gestion.
L’apprentissage par la pratique accélère l’avancement des politiques et de la gestion. L’apprentissage est facilité par le retour d’informations obtenu grâce au suivi et à l’évaluation. Sans un investissement approprié dans le retour d’informations, l’apprentissage des conséquences des politiques ou des actions de gestion s’en trouve ralenti ; le processus de changement est lourd et peut arriver trop tard. Il en résulte une situation où le personnel se contente de « se débrouiller ».
Parks Canada 2000
TÂCHE 1. PROPOSER DES MODIFICATIONS DES OBJECTIFS ET ACTIONS DE GESTION
Cette étape doit répondre à deux grandes questions : premièrement, quels accomplissements ont été réalisés dans le cadre du processus de PEM et quels enseignements ont été tirés de ses réussites et échecs ? Deuxièmement, en quoi le contexte (environnement, gouvernance, technologie, économie – ces derniers faisant l’objet d’un suivi de l’état de l’environnement ) a-t-il changé depuis le début du programme ? Les réponses à ces questions peuvent ensuite servir à recentrer la planification et la gestion.
Si les objectifs de gestion ne sont pas atteints dans les délais prévus (efficaces), à un coût raisonnable (efficients) et avec une répartition équitable des coûts et des avantages de mise en œuvre (équitables), les objectifs et mesures de gestion doivent être modifiés. Par exemple, les objectifs du premier cycle de planification peuvent avoir été trop ambitieux en essayant d’en faire trop, trop tôt. Ou bien le coût de mise en œuvre d’une action de gestion spécifique était peut-être trop élevé et aurait pu être réduit par une action de gestion différente. Ou encore, les coûts de mise en œuvre d’une action de gestion peuvent avoir pesé de manière disproportionnée sur un groupe d’utilisateurs ou un lieu géographique particulier. Si l’un de ces résultats est apparent, le plan de gestion doit être modifié lors du prochain cycle de planification.
Il est possible de faire évoluer la gestion en modifiant :
- Les buts et objectifs en matière de PEM (par ex. si les résultats du suivi et de l’évaluation montrent que les coûts de réalisation des objectifs sont supérieurs aux avantages pour la société ou l’environnement) ;
- Les résultats escomptés en matière de PEM (par ex. le niveau de protection d’une vaste aire marine protégée peut être modifié si le résulté souhaité n’est pas atteint) ; et
- Les mesures de gestion de l’espace marin (par ex. d’autres combinaisons de mesures de gestion, d’incitations et de dispositifs institutionnels peuvent être proposées si les stratégies initiales sont jugées inefficaces, trop coûteuses ou inéquitables).
La modification du programme de PEM ne doit pas relever de l’improvisation. Cela doit se faire dans le cadre du cycle de planification de l’espace marin suivant, selon un processus continu. Les mesures de gestion de tout premier programme de PEM sont à considérer comme une première série d’actions susceptibles de faire évoluer le mode opératoire des activités humaines vers l’avenir souhaité. Certaines actions de gestion produiront des résultats rapidement, d’autres demanderont bien plus de temps.
TÂCHE 2. PROPOSER LA RÉAFFECTATION DES RESSOURCES AUX ACTIONS DE GESTION QUI SEMBLENT FONCTIONNER ; RÉDUIRE/SUPPRIMER L'ALLOCATION DE RESSOURCES AUX ACTIONS DE GESTION QUI NE FONCTIONNENT PAS
« S’il ne peut pas être modifié, c’est un mauvais plan. »
– Publius Syrus, 85-43 av. J.-C., esclave et poète romain
TÂCHE 3. COMMUNIQUER LES MODIFICATIONS RECOMMANDÉES DU PLAN DE GESTION DE L'ESPACE EXISTANT AUX DÉCIDEURS, PROFESSIONNELS DE LA PLANIFICATION ET PARTIES PRENANTES
L’équipe d’évaluation, les partenaires de gestion et les parties prenantes doivent se réunir pour discuter des implications liées aux changements prévus lors du prochain cycle de planification. Au cours de ces échanges, les publics cibles doivent être encouragés à interpréter les résultats de sorte à arriver à leurs propres résultats et conclusions plutôt que de recevoir les résultats et conclusions tels qu’interprétés par l’équipe d’évaluation.
Compte tenu de la nature participative de la gestion adaptative, les résultats de l’évaluation doivent être partagés ouvertement avec les publics cibles pour garantir la transparence et la responsabilité (Parks 2011).
TÂCHE 4. IDENTIFIER LES NOUVELLES INFORMATIONS OU RECHERCHES APPLIQUÉES SUSCEPTIBLES DE RÉDUIRE L'INCERTITUDE DANS LE PROCHAIN CYCLE DE PLANIFICATION
À mesure que le programme de PEM gagne en maturité, le rôle de la recherche appliquée évolue, passant de l’identification des problèmes à la production des informations nécessaires à la gestion et la compréhension des résultats de la recherche, du suivi et des boucles de rétroaction. Pour définir un programme de recherche, il est primordial de rendre compte des succès obtenus en matière de gestion mais aussi des revers et des échecs.
À certains égards, la mise en place de mesures de gestion de l’espace marin pour une aire donnée sera toujours marquée par l’incertitude. Toute mesure de gestion doit donc s’accompagner de la collecte des données et des travaux de recherche à court et à long termes nécessaires pour disposer de données ou d’informations suffisantes pour la PEM, ou pour confirmer une hypothèse formulée uniquement sur la base des informations disponibles pendant le premier cycle de planification de l’espace marin. D’autres incertitudes, comme le lien entre un type d’habitat et la productivité d’une espèce en particulier, pourront nécessiter une collecte de données et des travaux de recherche à plus long terme.
En général, la PEM exige un engagement durable en matière de collecte, de gestion et d’analyse des données. Il est toutefois rare que des données à long terme soient disponibles lors de la mise en place de la PEM. Or, une série de données couvrant plusieurs décennies est souvent nécessaire pour comprendre l’importance de l’impact des activités humaines par rapport aux impacts et processus naturels qui sous-tendent le fonctionnement d’un écosystème.
En attendant, la prudence s’impose dans l’interprétation des résultats. Le suivi et la recherche doivent idéalement bénéficier d’un financement à long terme dans le cadre de la gestion générale de l’aire marine.
TÂCHE 5. ENGAGER LE CYCLE DE PLANIFICATION DE L’ESPACE MARIN SUIVANT
Après une courte pause pour se reposer et récupérer, il est temps de commencer le prochain cycle de planification marine qui s’appuiera sur ce que vous avez appris au cours du premier cycle, dont un ensemble révisé de buts, d’objectifs et de mesures de gestion. Ces derniers tiendront compte des activités de suivi, d’évaluation et de recherche appliquée menées sur les premiers résultats de gestion ainsi que des évolutions d’ordre politique, économique et technologique dans le domaine de la PEM.
Bonnes pratiques pour adapter le processus de PEM
La PEM est un processus continu, et non un « plan directeur » ponctuel. Une approche adaptative de la PEM est indispensable pour faire face aux incertitudes futures et intégrer différents types de changement, y compris le changement climatique. Les plans et actions de gestion feront inévitablement l’objet de modifications pour répondre à ces changements, faute de quoi ils deviendront rapidement inefficaces, non rentables, infaisables et, en fin de compte, non pertinents.
L’adaptation ne peut réussir que si : les objectifs du plan sont clairs et SMART ; les actions de gestion clairement identifiées ; des indicateurs définis pour mesurer l’efficacité des actions de gestion ; et les indicateurs d’efficacité contrôlés régulièrement. Seul un très petit nombre de plans de gestion de l’espace marin peuvent prétendre remplir ces conditions.
Seuls la Chine, les Pays-Bas et la Belgique (deux révisions), ainsi que la Norvège, la Belgique et les États américains du Massachusetts et de Rhode Island ont achevé une révision de leurs plans. Les plans de l’espace marin élaborés dans ces pays font tous référence au suivi et à l’adaptation, et tous ont défini des objectifs généraux pour leurs plans. Toutefois, à quelques exceptions près, aucun d’entre eux n’a traduit ses buts généraux en objectifs et résultats clairs et mesurables.
L’absence d’objectifs spécifiques constitue un frein important à l’approche adaptative de la PEM. Cette incapacité devrait être très préoccupante car elle empêche de comprendre quelles actions de gestion spatiale et temporelle peuvent effectivement conduire aux résultats souhaités. Si nous ne savons pas si les plans de l’espace marin existants atteignent effectivement les résultats souhaités, comment serons-nous en mesure de les améliorer ?
Bon vent et bonne mer !
Références utiles :
Holling, C.S. (ed.), 1978. Adaptive Environmental Assessment and Management. Wiley: Chichester, UK.
Walters, C., 1986. Adaptive Management: management of renewable resources. MacMillan: New York.
Parks, J., 2011. Adaptive management in small-scale fisheries: a practical approach. In: R.S. Pomeroy and N.L. Andrew, eds. Small-Scale Fisheries Management. CAB International.
Williams, B. K., R. C. Szaro, and C. D. Shapiro, 2009. Adaptive Management. U.S. Department of the Interior Technical Guide.
Management Working Group, U.S. Department of the Interior, Washington, DC. 72 p.
« Planification de l’espace marin : une approche par étapes de la gestion écosystémique » de la COI-UNESCO fournit un guide en 10 étapes sur la manière d’initier un plan de l’espace marin dans votre région.
